نظام المناطق مشروع مستقبلي لحل مشاكل نظم الإدارة المحلية بعد الحرب العالمية الثانية

الإدارة المحلية في المملكة بدأت حيثما تتمنى دول العالم

عرفت المجتمعات البشرية منذ نشأتها صورة من صور الحكم، فهي تحتاج إلى إقرار النظام بين أفرادها، وحفظ الأمن، والدفاع عنها من الاعتداءات الخارجية، وتلبية احتياجاتها الأساسية من طعام وشراب، ولتحقيق هذه الاحتياجات فإنها تعهد بمسئوليتاها إلى بعض أفرادها (1) , وتطورت أشكال الحكم مع تطور المجتمعات نفسها من القبيلة إلى القرية إلى المدينة، فشيخ القبيلة يدير شؤون قبيلته بمعاونة كبار رجالها من أهل الرأي والحكمة، ويدير الحاكم شؤون القرية أو المدينة ويساعده غالباً مجلس مؤلف من سكانها (2) ، لذا فإنه يمكن القول ان السلطات المحلية أسبق في نشأتها من فكرة الدولة بمدلولها الحديث (3) ، تبدلت صورة السلطة المحلية في العصر الحديث بعد أن انضوت المجتمعات تحت سلطة الدولة الوطنية الواحدة، حيث أصبحت سلطة شيخ القبيلة رمزية ومعنوية.
وأصبح حاكم القرية أو المدينة هو الممثل للسلطة المركزية وذلك في معظم الأنظمة المحلية في بلدان العالم,
الإدارة المحلية أم الحكم المحلي
لقد أخذت السلطة المحلية عدة مسميات تتراوح أغلبها ما بين الإدارة المحلية أوالحكم المحلي، إلا أن الكاتب يأخذ بمسمى الإدارة المحلية لأن الحكم المحلي يوحي وكأن الجزء الجغرافي الواقع تحت إدارة الدولة مستقلاً ومنفصلاً عنها، وهذا ما لا يقصده التنظيم فأساس الكلمة هو من كلمة Home Rule وأقرب ترجمة لها هو الإدارة الذاتية وليس الحكم المحلي هذا من جانب، ومن جانب آخر إذا افترضنا جدلاً بصحة المسمى فإنه لايصدق حتى على الأنظمة الفيدرالية والتي تتمتع فيها الأنظمة المحلية بأقصى درجات الاستقلالية مثل الولايات المتحدة الأمريكية، إذ انه لا يحق للولايات بموجب الدستور أن تقيم علاقات أو معاهدات مع دول أجنبية، أوتنظم الجيوش، أو تصدر تشريعات أو تنظيمات أو قرارات لا تتماشى مع الدستور, ويقتصر دور الإدارة المحلية في الولاية على التعليم والخدمات البلدية والطرق وإصدار قوانين العقود والأضرار والوثائق والبيع وقوانين التجارة والملكية وقوانين الوصايا والميراث والزواج والطلاق والعلاقات الاجتماعية (4) ،، وما دام أن هذه هي صفة الإدارة المحلية في النظام الفيدرالي فإن الولايات او المقاطعات أو الأقاليم أو المناطق ليس لها صفة الاستقلالية من النواحي القضائية والإدارية والعسكرية، وعلاقتها بالسلطة المركزية هي علاقة الرئيس بالمرؤوس.
* الإدارة المحلية أسلوب إداري:
يعرف الكاتب الإدارة المحلية بأنها جزء من النظام السياسي للدولة، وهي أسلوب إداري يُطبق في منطقة جغرافية معينة حيث تمنحها الحكومة المركزية صلاحيات محددة للقيام بوظائفها، وتختص بتصريف شؤون السكان والإشراف على المرافق والمشاريع المحلية، وتشرف عليها الحكومة المركزية عن طريق ممثلها أو عن طريق المرجعية النظامية (الدستورية)، وتشرف هيئة محلية منتخبة أو معينة أو مزيج من الاثنين على ما يخولها نظامها من صلاحيات الرقابة على المرافق العامة وتوفير الخدمات للسكان.
ونخلص من كل هذا إلى أن الإدارة المحلية هي اسلوب إداري يسعى إلى تحقيق اللامركزية في إدارة الإقليم الجغرافي بهدف تنميته وحفظ النظام فيه وتصريف شؤون سكانه.
* المركزية في الإدارة المحلية:
توجد تعريفات كثيرة للمركزية تتمحور معظمها حول تمركز سلطة اتخاذ القرارات في رأس الهرم التنظيمي الإداري الأعلى، وحيث انه لا يوجد تنظيم إداري مركزي صرف في الأنظمة المحلية أو أي نظام إداري، فإن تعريفي للمركزية في الإدارة المحلية هو أنه أسلوب إداري يمنح ممثلي الحكومة المركزية (حكام أو وزراء أو مدراء مصالح إدارية) في الأقاليم صلاحيات غير واسعة، ويمنحون بدورهم ممثليهم في المدن والقرى صلاحيات محدودة جداً ويحتكرون بدرجة عالية صلاحية اتخاذ القرارات, وتأخذ المركزية عدة أنواع منها: المركزية السياسية والمركزية الإدارية والمركزية الاقتصادية.
* مزايا وعيوب المركزية في الإدارة المحلية:
ما من شك في أن لكل تنظيم إداري مزاياه وعيوبه، ومن مزايا المركزية في الإدارة المحلية: حصر وتركيز جميع المصالح الوطنية والمحلية في يد السلطة المركزية وتولي رعايتها وتنفيذها بأسلوب موحد في جميع الأقاليم، وتساعد على تحقيق وحدة الإدارة وتجانسها، وتحقق الوحدة النظامية أو القانونية بفعل التعليمات الإدارية الموحدة، وتحقق الوحدة السياسية بالمحافظة على تماسك أجزاء الدولة، تقلل من النفقات العامة، وتنجز المشاريع الاستثمارية الكبيرة التي تحتاج إلى موارد مالية كبيرة وإمكانات فنية عالية (5) .
أما سلبيات المركزية في الإدارة المحلية، فمنها أنها تؤدي إلى تأخير المعاملات وبالتالي زيادة التكاليف الإدارية، وقد لا يتفهم موظفو السلطة المركزية مشاكل الإدارة المحلية واحتياجات المواطنين وتقديم الحلول المناسبة بسبب البعد الجغرافي، وقد يتسبب تطور المجتمع وزيادة عدد السكان في زيادة حجم المسؤولية وتأخير المعاملات والمشاريع وزيادة التكلفة الإدارية، وقد تشتغل القيادات العليا بمعاملات يمكن إنجازها من قبل موظفين في المستويات الإدارية الأدنى، وقد يؤدي تمركز صلاحية اتخاذ القرارات إلى ضعف المبادأة والابتكار عند الموظفين (6) .
* اللامركزية في الإدارة المحلية:
تعتبر اللامركزية شكلا من أشكال التنظيم الإداري، لذا فإنها أيضا تنقسم إلى عدة أنواع منها: اللامركزية السياسية والادارية والاقتصادية, وفيما يخص الادارة المحلية فإن اللامركزية هي هدفهم وغايتهم وتتمحور اكثر تعاريفها حول نقل أو تفويض السلطة من المركز إلى الفروع, ويتم نقل جزء من صلاحيات السلطة المركزية إلى الفروع بشكل نهائي، أما تفويض السلطة فإنه مؤقت ويتم وفق شروط محددة, ويعرف الكاتب اللامركزية في الإدارة المحلية بأنها أسلوب إداري لحكم الإقليم، حيث تنقل السلطة المركزية بعض صلاحياتها التشريعية والقضائية والتنفيذية للاقاليم، ويرتب النظام (الدستور) العلاقة بين الدولة والإقليم بحيث تمارس الدولة سيادتها العليا عليه من خلال وظائفها الأساسية من حفظ الأمن والقضاء والدفاع.
* مزايا وعيوب اللامركزية في الإدارة المحلية:
تتمتع اللامركزية في الإدارة المحلية بعدة مزايا منها: إمكانية سرعة اتخاذ القرارات وحل المشاكل وإنجاز المعاملات وتحمل المسؤولية، واختصار الخطوات الإجرائية التي تمر بها المعاملات، وتفرغ المدراء في المستويات العليا للأعمال الهامة، واتخاذ قرارات أفضل بحكم المعرفة بالأوضاع المحلية، وسرعة الاستجابة لمتغيرات البيئة المحيطة والتكيف معها، وتدريب الموظفين وزيادة خبراتهم والاستفادة من قدراتهم ومواهبهم وتطويرها، وتقليص الفجوة بين المدراء في المستويات العليا والدنيا، وتكافؤ السلطات والمسؤوليات (7) .
ومن عيوب اللامركزية : تناقض القرارات، وازدواجية الخدمات وزيادة التكاليف، وبطء نقل المعلومات نتيجة صعوبة الاتصال أفقيا ورأسيا، وإساءة استخدام اللامركزية، وعدم صلاحية اللامركزية في إدارة العمليات المالية ومراقبة انفاقها، وقد يؤدي استخدام اللامركزية المفرط إلى اضعاف السلطة المركزية (8) .
* هل يوجد أسلوب إداري أمثل للإدارة المحلية:
يعد أن استعرضنا مزايا وعيوب كل من المركزية واللامركزية في الإدارة المحلية، تجدر الإشارة إلى أنه لا يوجد نظام أو أسلوب إداري أمثل لإدارة الشؤون المحلية، فقد يكون الأسلوب المركزي مناسباً لدولة صغيرة الحجم وقليلة السكان، وقد يكون الأسلوب الإداري اللامركزي مناسباً لدولة كبيرة كثيرة السكان وقد يكون الجمع بين الاثنين هو الأسلوب الإداري الأفضل, لذا فإن كل مجتمع يختار ما يناسبه من الأنظمة المحلية والتي تلائم نظمه الدينية والسياسية والاجتماعية والاقتصادية.
* أركان الإدارة المحلية:
يرى الكاتب أن الإدارة المحلية تقوم على أربعة أركان هي:
1) وجود مصالح محددة في الإقليم تختلف عن المصالح الوطنية وتحتاج إلى تحقيق (9) .
2) درجة كبيرة من الاستقلالية وهي أحد العناصر التي تقوم عليها اللامركزية في الإدارة المحلية وتتحقق بثبوت الشخصية المعنوية للوحدة الادارية او الهيئة التي تمثلها، وان يكون لهذه الهيئة المستقلة اختصاصات تباشر بارادتها.
3) وجود مجالس محلية.
4) رقابة السلطة المركزية على نشاطات الإدارة المحلية وتقييدها بعجلة الدولة السياسية والقضائية والإدارية (10) .
* أهداف الإدارة المحلية:
تسعى الإدارة المحلية إلى تحقيق جملة من الأهداف منها: تقسيم العمل لتخفيف العبء الإداري والمالي على الحكومة المركزية، وعدالة توزيع الخدمات على الاقاليم والمناطق، ومساهمة المواطنين في الإدارة المحلية، ومراعاة الاختلافات الطبيعية بين الأقاليم، وترسيخ البناء الاجتماعي والسياسي والاقتصادي للدولة بتوزيع القوى الفاعلة والنشطة، وتحقيق وحدة النظام الإداري عن طريق ربط الهيئات المحلية برقابة وتوجيه السلطة المركزية (11) .
* موارد الإدارة المحلية:
تعتمد الإدارة المحلية على موارد ذاتية وموارد خارجية، ومن الموارد الذاتية:
1) الضرائب، ومن أهم أنواعها: الضريبة الواحدة والرسوم.
2) موارد استثمار وتشغيل المرافق المحلية, أما الموارد الخارجية فمنها:
1) مساعدات حكومية.
2) قروض.
3) تبرعات وهبات (12) .
* مشاكل الإدارة المحلية:
تتمثل مشاكل الإدارة المحلية في ثلاث نقاط رئيسة هي:
1) عدم الكفاية الإدارية وتنشأ هذه المشكلة بسبب قلة عدد السكان وصغر حجم المنطقة حيث لا تتوفر الكفاءات البشرية الإدارية فيها وينتج عنه صعوبة في إنشاء المجالس
المحلية.
2) شح الموارد المالية وهي مشكلة شبه مستمرة ومن أسبابها ان السلطة المركزية تفرض قيوداً على الإدارة المحلية في مجال فرض الضرائب على السكان.
3) رقابة السلطة المركزية الشديدة بما أن الأقاليم والولايات ليست مستقلة عن الحكومة المركزية في الأمور التشريعية والقضائية والعسكرية والمالية فإن السلطة المركزية كثيراً ما تتدخل في شؤونها ويحدث ذلك في معظم دول العالم ومنها الولايات المتحدة الأمريكية وبريطانيا وفرنسا (13) .
* تقسيم الإدارة المحلية:
يعتمد تقسيم المساحة الجغرافية للدولة على عدد من الاعتبارات الموضوعية منها:
1) توفر جماعات محلية بأعداد كافية لتشكيل وحدة محلية مميزة.
2) توفر الموارد المالية والموارد الطبيعية للمنطقة.
3) قدرة المواطنين من خلال أنشطتهم الاقتصادية على تحمل أعباء الإدارة المحلية.
4) توفر الرغبة في المشاركة في الشؤون العامة (14) .
* أسس تنظيم الإدارة المحلية:
يعتمد تنظيم الادارة المحلية على عاملين أساسيين هما:
1) تحديد مهام الإدارة المحلية.
2) تحديد حجم الإدارة المحلية، ولتحديد حجمها عدة اساليب هي: تحديد الحجم بالتساوي، وتحديد الحجم على اساس وظيفي، وتحديد الحجم على أساس جغرافي، وتحديد الحجم على اساس العوامل الجغرافية والتاريخية (15) .
* تشكيل المجالس المحلية:
يعد المجلس المحلي أو مجلس المنطقة من أركان الإدارة المحلية، ومن تعريفاته، هو مجموعة من الأفراد الذين يتولون مسؤولية معينة في إدارة شؤون المجتمعات المحلية وبروح الجماعة، وتعريف آخر يقول: هي رئاسة إشراف وتنسيق جماعية تظهر بأشكال مختلفة في كافة النظم المحلية (16) , ويعرف الكاتب المجلس المحلي بأنه هيئة محلية يتم إنشاؤه وتأليف أعضائه بموجب نظام، ويهدف المجلس إلى تحقيق حاجات المواطنين وتنمية المجتمع وتطويره، وله دور اشرافي وتنسيقي لتحقيق أهدافه في إطار نظامه.
* أساليب تشكيل المجالس المحلية:
توجد عدة أساليب لتشكيل المجالس المحلية، نذكر ثلاثة منها وهي: الانتخاب والاختيار ومزيج من الاثنين، ولكل أسلوب ما يدعمه من الحجج، إلا أن معظم الدارسين يتفقون على أن اختيار أسلوب تشكيل المجلس يختلف من دولة إلى دولة، ومن الضروري أن تختار الدولة ما يناسب ظروفها، وخاصة فيما يتعلق بمستوى التعليم والوعي، لذا فإنه لا يوجد أسلوب افضل من الآخر لأن لكل منها مزاياه وعيوبه.
* اختصاصات المجلس المحلي:
تتصف اختصاصات المجلس المحلي بأنها ذات صيغة محلية كالمعمول بها في بريطانيا وفرنسا وألمانيا، ووضعت مجموعة عمل تابعة للأمم المتحدة سنة 1961م مبادئ عامة لتوزيع مهام واختصاصات الإدارة المحلية، اساسها أنها ذات طابع محلي كتأمين مياه الشرب، وتنظيم الأسواق المحلية، وشبكات الري المحلية ،طرق المواصلات، وتحتفظ الحكومة المركزية بصورة خاصة بالمهام التالية: البحث العلمي، التأهيل والتدريب، والمهام التي تتطلب كفاءة فنية عالية، وتوظيف رؤوس الأموال الكبيرة (17) .
* نماذج تطبيقية للإدارة المحلية:
تطبق الدول ما يناسبها من النظم المحلية، ولكن أشهر الأنظمة والسائدة هي النموذج البريطاني،والنموذج الفرنسي والنموذج الأمريكي.
أ ) النموذج البريطاني:
مر نموذج الإدارة المحلية البريطاني في العصر الحديث بعدة تطورات أبرزها كان في سنة 1985م حيث ألغي مجلس لندن الكبرى وكذلك مجالس المقاطعات الحضرية عندم عُدل قانون الحكم المحلي وأصبح يأخذ في الوقت الراهن مستويات التنظيم التالية:
1) مقاطعات حضرية، ولا يوجد بها مجلس محلي للمقاطعة وإنما توجد مجالس محلية للأحياء.
2) مقاطعات ريفية، وتكون من أحياء وبلديات صغيرة ولهذه البلديات مجالس مجلس الأبرشية أو المجلس البلدي او مجلس المجتمع (18) .
ب ) نموذج الإدارة المحلية الفرنسي:
أهم اختلاف بين النموذج الفرنسي والنموذج البريطاني هو ان نظام الإدارة المحلية في الأول يتكون من ثلاثة مستويات هي:
1) البلديات.
2) المحافظات.
3) المناطق أو الاقاليم.
والثاني من مستويين, ويطلق على اسم البلديات كوميونات وهي قاعدة التنظيم المحلي وجوهر فكرة اللامركزية في فرنسا، وتنشأ البلدية بمرسوم جمهوري بناء على اقتراح من وزير البلديات وبعد استشارة مجلس الدولة، وتوجد البلديات في الحضر والريف ويديرها مجلس بلدي منتخب بالتعاون مع رئيس إداري أعلى هو العمدة ويعمل تحت إشراف نائب المحافظ.
أما المحافظات فيطلق عليها مديريات وتقع في المستوى الاعلى بالنسبة للبلديات، ويديرها محافظ بالتعيين وهو الممثل الأول للحكومة المركزية بها، ويوجد بالمحافظة مجلس منتخب يسمى المجلس العام وتنقسم المحافظات الى ثلاث فئات هي: فئة (أ)، وفئة (ب)، وفئة (ج), ويُعين المحافظ بموجب قرار جمهوري بناء على اقتراح من وزير الداخلية.
ويعتبر الإقليم وحدة محلية مستحدثة، اعتمد في فرنسا سنة 1972م كمؤسسة عامة بلا مجلس محلي منتخب، ويطلق على محافظ الإقليم مفوض الجمهورية في الاقليم وينتخب مباشرة لمدة ثلاث سنوات ويعين بقرار من مجلس الوزراء (19) .
ت) الإدارة المحلية في الولايات المتحدة الأمريكية:
يتميز النظام المحلي في الولايات المتحدة الأمريكية بأنه يعطي مساحة أوسع من الاستقلالية والصلاحيات، إلا أنها مهما اتسعت فهي تظل محدودة حيث ان أي تشريع أو تنظيم أو قرار يصدر يجب أن يتماشى مع الدستور الفيدرالي وأنظمته وإلا فإنه معرض للنقض كما ذكرنا سابقاً.
* المستويات الإدارية في الولايات الأمريكية:
يتكون النظام المحلي في أغلب الولايات الامريكية من ثلاثة مستويات هي:
1) المقاطعات.
2) المدن.
3) القرى.
تنشأ المقاطعة بموجب قانون من برلمان الولاية بناء على طلب جماعي من المواطنين، ويوجد بها مجلس مقاطعة منتخب لمدة تتراوح ما بين 2 إلى 4 سنوات في الغالب ويرأسه أحد أعضاؤه أوشخص مباشرة من المواطنين، وتوجد لجان فنية فرعية للمجلس, أما المدن فتنشأ بموجب قانون من برلمان الولاية بناء على رغبة الاهالي ويصدر لها ميثاق بأحد الأساليب التالية: ميثاق خاص ويصدر منفراد لكل مدينة، ميثاق عام وهو تشريع عام لكل مدن الولاية، المواثيق المصنفة وهي فئات من الدساتير تضعها الولاية لتصنيف المدن ومواثيقها حسب السكان والمساحة، والمواثيق الاختيارية وهي حزم قانونية تختار المدن من بينها ما هو أنسب لظروفها المحلية، ميثاق الإدارة الذاتية وهو مأخوذ من إنجلترا وبمقتضاه يكون للمدينة الحق في رعاية مصالحها المحلية الخاصة دون تدخل من جانب السلطة التشريعية للولاية ويصدر هذا الميثاق بقانون من برلمان الولاية بناء على طلب الأهالي, وقد تكون المدن كبيرة الحجم )Cities( وقد تون صغيرة )Towns( وهي كالبلديات أكثر تحقيقا لفكرة الإدارة الذاتية Home Rule وأهم مكونات النظام المحلي الأمريكي.
وتدار المدن في الولايات المتحدة الأمريكية بأحد هذه الأساليب: العمدة المجلس Mayor, Council نظام الهيئة Commission، نظام المجلس المدير Conucilm Manager، نظام القرى Townships، نظام المناطق الخاصة Special Zones، تعتمد قوة العمدة في نظام العمدة المدير على الوظائف الهامة التي يعين عليها من قبله أو يعين عليها بالانتخاب، فإذا كان العمدة هو الذي يعين الموظفين عليها فهو قوي ويصبح قائداً سياسياً للمدينة والعكس صحيح, ويقوم نظام الهيئة على لجان منتخبة ومتفرغة يرأسها أحد أعضائها، وتتفرع عنها لجان نوعية ومتخصصة في مجالات مختلفة, ويعتمد نظام المجلس المدير على تمركز القوة السياسية في المجلس ويعين مديراً محترفاً بالتعاقد مع المجلس ويكون مسؤولا أمامه، أما رئيس المجلس فهو منتخب من قبل أعضائه، وينشأ نظام القرى بارادة المقاطعة، فيما عدا (8) ولايات تتكون كلها من قرى ريفية، ويوجد بالقرية مجلس الاجتماع العام له اختصاصات إدارية ومجلس القرية وهو منتخب كله او معظمه, أما المناطق الخاصة فهي وحدات محلية متجانسة النشاط، تنشأ برغبة الأهالي لتؤدي خدمات نوعية كمناطق المدارس ومناطق الترفيه,, وبها مجالس معظمها منتخب (20) .
* مقومات نجاح الإدارة المحلية:
يعتمد نجاح الإدارة المحلية في تحقيق أهدافها على عدد من العوامل منها: دقة التشريع الذي يستند إليه نظام الإدارة المحلية ومجالسها، ومدى الصلاحية المالية الممنوحة لها، واستيعاب أهداف نظام الادارة المحلية السياسية والاجتماعية والاقتصادية من قبل العاملين مع الحكومة المركزية والإدارة المحلية والمواطنين، ومدى الحرية التي تتمتع بها الإدارة المحلية عمليا في اتخاذ قراراتها بنفسها في الأمور ذات الاهمية وبالتالي التأثير في عملية اتخاذ القرارات على المستويات العليا، والمتابعة الجادة من قبل الحكومة المركزية والسلطة التنفيذية لانجاح الادارة المحلية وقيامها بواجباتها بشكل فاعل يخدم المواطنين، وحيوية ونشاط ممثل الحكومة والمجلس المحلي، والتمثيل الجيد للمواطنين في المجالس المحلية، وتوفر الموارد المالية والموارد الطبيعية، وإناطة مسؤولية الإشراف على تنمية العلاقات بينها والحكومة المركزية، وتقسيم المناطق إدارياً بشكل يتلاءم مع ظروف المنطقة الاقتصادية والاجتماعية (21) .
* نظام المناطق مشروع مستقبلي لحل مشاكل النظم المحلية في دول العالم:
لقد مر النظام المحلي في بريطانيا وفرنسا بعدة محاولات في العقود الماضية من اجل تطويرها، وكانت مقاومات التغيير شديدة في بريطانيا، إذ كانت الادارة المحلية فيها حتى سنة 1934م تتكون من مناطق إدارية ومحلية كالمقاطعات والمراكز (الحضرية والريفية) والأحياء (كبيرة وصغيرة) وابراشيات (22) ، واتجهت بريطانيا سنة 1944م نحو إنشاء نظام المناطق كمشروع مستقبلي للنظام المحلي كما فعلت بعض الدول بعد الحرب العالمية الثانية لحل مشكلات الادارة المحلية وقدم المشروع حزب العمال البريطاني والذي يتضمن إنشاء مناطق محلية كبرى تقام على مساحة واسعة من الأراضي ويسند إليها اختصاصات إدارية واسعة تتفق مع مساحاتها التي تقام عليها، وتنفق مع الموارد المالية التي توفرها هذه المناطق، وتتكون المناطق من عدد من الوحدات المحلية الأخرى مثل المحافظات تتولى مباشرة الاختصاصات التي تسند إليها من قبل مجلس المنطقة بالتفويض ورفض المشروع ثم عاد للظهور سنة 1946م ولم يجد القبول، ورفضت الحكومة البريطانية سنة 1956م إجراء أي تغيير على وحدات نظام الحكم، وصدر سنة 1958م قانون الحكم المحلي وشكلت لجنة حكومية تتولى اعداد خريطة جديدة تخص وحدات النظام المحلي (23) ، وصدر في سنة 1972م قانون نظام الحكومة المحلية Local Government وبدأ تطبيقه في انجلترا في 1/4/1974م وفي ويلز وأيرلندا الشمالية سنة 1972م وفي اسكتلندا سنة 1973م، ويتكون النظام المحلي من مستويين رئيسيين هما:
1) المقاطعات الحضرية والمقاطعات غير الحضرية ويوجد بها مجالس رئيسة منتخبة وينتخب رئيسها منها.
2) الأبراشيات (البلديات الصغيرة) ولها مجلس منتخب وينتخب رئيسها منها, أما لندن فقد كان لها نظام محلي خاص بها يتكون من بلديات لندن الفرعية، ومجلس مدينة لندن الكبرى ويوجد بها تنظيمات محلية فرعية كالأحياء، كما يوجد مستوى آخر هو منطقة المعبرات التاريخية, صدر قانون الحكم المحلي سنة 1985م فعدل النظام المحلي البريطاني كما ذكرنا وأصبح يتكون من: مقاطعات حضرية ومقاطعات ريفية وأُلغي مجلس لندن الكبرى.
* الإدارة المحلية في فرنسا تأخذ بنظام المناطق:
وضعت فرنسا سنة 1950م خطة للتنمية الاقتصادية على مستوى الإقليم، وظهرت بعض المشاكل في المحافظات عند التنفيذ، فصدرت المراسيم بانشاء المناطق لتولى الاشراف على تنفيذ مشروعات الخطة في نطاقها وذلك في سنة 1972م وتتكون المنطقة من عدة محافظات على رأسها محافظ المنطقة وهو ممثل للحكومة المركزية (24) ، وأصبحت المناطق سنة 1982م وحدات محلية ذات شخصية اعتبارية ولها مجلس محلي منتخب حيث كانت سنة 1972م بلا مجلس محلي (25) .
* الإدارة المحلية ونظام المناطق في المملكة:
وبما أن نظام المناطق كان هدف النظم المحلية في معظم الدول ومنها بريطانيا وفرنسا، وتسعى الاولى لتحقيقه كما أوضحنا بينما تعمل به الثانية، فإن نظام المناطق كان معمولاً به منذ نشأة الدولة السعودية الثالثة على يد المؤسس الملك عبدالعزيز رحمه الله وأدخله فسيح جناته وهذا بفضل الله ثم ما وهبه من فطرة سليمة وبصيرة نافذة، فقد كانت المملكة في أول عهده تتكون من (8) مناطق هي:
1) منطقة نجد وتتكون من عشر إمارات.
2) منطقة القصيم وتتكون من أربع إمارات.
3) منطقة الاحساء وتكون من اربع إمارات.
4) منطقة عسير وتتكون من خمس إمارات.
5) منطقة الحجاز وتتكون من تسع امارات.
6) منطقة جازان وتتكون من ثلاث إمارات.
7) منطقة نجران.
8) منطقة وادي السرحان (الجوف والقريات) (26) ، وفي أواخر عهد الملك عبدالعزيز سلخت منطقة الظهران عن منطقة الاحساء بعد ظهور النفط فيها (27) .
بالرغم من أن ضرورة التأسيس والتوحيد تقضي بالأخذ بأسلوب المركزية في الادارة المحلية إلا ان الملك عبدالعزيز عيّن ابنه الأمير سعود نائباً عنه في منطقة نجد وابنه الأمير فيصل نائباً عنه في الحجاز (28) ، وصدر نظام الأمراء والمجالس الإدارية وبدأ تطبيقه اعتبارا من 13/1/1359ه الموافق 22/8/1940م ويعتبر اول نظام موحد لجميع المقاطعات التابعة للنائب العام في الحجاز وحدد النظام صلاحيات ومسؤوليات أمراء المقاطعات والمجالس الادارية بصورة واضحة (29) ، وعندما أعيد تأسيس وزارة الداخلية في 26/8/1370ه الموافق 2/6/1951م ربط بها ثلاث إمارات رئيسة وأربع عشرة إمارة فرعية وقائمقاميتان كلها تتبع الحجاز إداريا، أما الامارات التي ظلت مرتبطة بالديوان الملكي فهي: الرياض والدمام وحائل وعرعر والقصيم وبقيت كذلك حتى سنة 1380ه حيث صدر أمر ملكي لأمراء المناطق يقضي بجعل وزارة الداخلية مرجعا لهم (30) .
* موازنات مستقلة لإمارات المناطق:
يُعد فصل موازنات إمارات المناطق التي تأهلت إدارياً بموجب الأمر الملكي رقم 2477/3ر في 3 صفر 1393ه من أهم التطورات التي حدثت في الإدارة المحلية حيث أعطتها صلاحيات مالية وإدارية واسعة دون الرجوع إلى ديوان الوزارة وتعتبر خطوة كبيرة نحو اللامركزية، والإمارات التي فصلت موازناتها هي: الرياض ومكة المكرمة والمنطقة الشرقية والمدينة المنورة والقصيم وتبوك وحائل والحدود الشمالية وعسير، أما إمارات المناطق التي لم يكتمل تشكيلها الاداري فربطت بوكيل الوزارة وهي: الجوف والقريات وبيشة وينبع ورنية وعفيف والخاصرة وجازان ونجران والباحة (31) , ثم ربطت إمارات المناطق بوزير الداخلية سنة 1402ه بموجب الامر الملكي رقم 21633 في 15 رمضان 1402ه ومنحت الإمارات موازنات مستقلة (32) .
* مستويات الإدارة المحلية حسب نظام المناطق:
لقد كانت المملكة تتكون من (14) إمارة منطقة هي: الرياض ومكة المكرمة والمدينة المنورة والقصيم والشرقية وعسير وتبوك وحائل والحدود الشمالية وجازان ونجران والباحة والجوف والقريات ثم أصبحت تتكون من (13) إمارة منطقة بعد دمج منطقة القريات في إمارة منطقة الجوف سنة 1414ه بموجب الامر السامي الكريم رقم 6116 في 19 ربيع الآخر 1414ه المؤيد لقرار سمو وزير الداخلية رقم 1/ب/5653 في 16 17 جمادى أولى 1414ه (33) .
تنقسم مستويات الإدارة المحلية في المملكة إلى مستويين رئيسيين هما: إمارات المناطق والبلديات, وتنقسم امارات المناطق إلى اربعة مستويات (34) هي المحافظات وتنقسم إلى محافظة فئة (أ) ومحافظة فئة (ب)، المراكز وتنقسم إلى مركز فئة (أ) ومركز فئة (ب).
أما البلديات فتنقسم إلى اربعة مستويات هي: الأمانات، والإدارات العامة، والبلديات، والمجمعات القروية وتنقسم إلى ثلاثة مستويات: فئة (ب) وفئة (ج) وفئة (د) (35) .
* النتئجة :
بنظرة سريعة إلى كل ما ذكر نجد ان نظام المناطق في المملكة العربية السعودية قد تلافى اغلب المشاكل التي تواجهها النظم المحلية في معظم بلاد العالم، ومنح الادارة المحلية السعودية الاستقلالية المعنوية والاستقلالية المالية وراعى الاعتبارات الادارية، وهي كما أسلفنا اهم المشاكل التي تواجهها النظم المحلية في دول العالم.
أ ) الاستقلالية المعنوية:
يعتبر الحاكم في إمارة المنطقة ممثلا للملك في منطقته.
أعطى نظام المناطق الحاكم الإداري صلاحية إدارة المحافظات والمراكز ومراقبة أعمال محافظي المحافظات ورؤساء المراكز والتأكد من كفايتهم في القيام بواجباتهم (36) .
الإشراف على أجهزة الحكومة وموظفيها في المنطقة، للتأكد من حسن ادائهم لواجباتهم بكل أمانة وإخلاص، وذلك مع مراعاة ارتباط موظفي الوزارات والمصالح المختلفة في المنطقة بمراجعهم (37) .
الاتصال المباشر بالوزارة ورؤساء المصالح، وبحث امور المنطقة معهم، بهدف رفع كفاية اداء الاجهزة المرتبطة بهم، مع إحاطة وزير الداخلية بذلك (38) .
ب ) الاستقلالية المالية:
مُنحت كل امارات المناطق موازنات مستقلة عن وزارة الداخلية سنة 1402ه كما ذكرنا آنفاً وذلك بمنحها المرونة والاستقلالية المالية والانفاق على مشاريعها كما تراه ملائما لصالح المنطقة.
ت ) الاعتبارات الإدارية:
بالرغم من ان امارات المناطق تتمتع باستقلالية كبيرة إلا ان الاشراف ومتابعة أدائها وبرامجها وحل مشاكلها يتم عن طريق وزارة الداخلية إذ إن المادة الخامسة من نظام المناطق نص على ان يكون أمير المنطقة مسؤولا أمام وزير الداخلية وتنص الفقرة (ي) من المادة السابعة على تقديم تقارير سنوية لوزير الداخلية عن كفاية أداء الخدمات العامة في المنطقة، وغير ذلك من شؤون المنطقة، وفقا لما تحدده اللائحة التنفيذية لهذا النظام ، وتنص اللائحة التنفيذية الصادرة بموجب القرار الوزاري رقم 3279 وتاريخ 2/7/1414ه في المادة السادسة على ان يعقد وزير الداخلية اجتماعا سنويا مع أمراء المناطق وله ان يعقد اجتماعا طارئا في اي مكان يراه .
* مجلس المنطقة:
نص نظام المناطق في المادة الخامسة عشرة على مايلي: ينشأ في كل منطقة، يكون مقره إمارة المنطقة .
وحددت المادة السادسة عشرة طريقة تأليف أعضاء هذا المجلس.
يتكون مجلس المنطقة من:
أ أمير المنطقة رئيساً للمجلس.
ب نائب أمير المنطقة نائباً لرئيس المجلس.
ج وكيل الإمارة.
د رؤساء الأجهزة الحكومية في المنطقة التي يصدر بتحديدها قرار من رئيس مجلس الوزراء، بناء على توصيات من وزير الداخلية.
ه عدد من الاهالي لا يقل عن عشر اشخاص، من أهل العلم والخبرة والاختصاص، يتم تعيينهم بأمر من رئيس مجلس الوزراء، بناء على ترشيح أمير المنطقة، وموافقة وزير الداخلية، وتكون مدة عضويتهم أربع سنوات قابلة للتجديد .
وبهذا تكتمل حلقة الادارة المحلية في المملكة العربية السعودية وفق افضل النظم المحلية، فهي تمتلك الاستقلالية المعنوية والاستقلالية المالية والاشراف الإداري المعزز والداعم من قبل وزارة الداخلية, وتتمتع مجالس مناطقها بالدعم الاداري والسياسي بتواجد أمير المنطقة ونائبه ووكيل امارة المنطقة وأعضاء من افضل الكفاءات الادارية والعلمية لرفع مستوى اداء المجلس مما ينتج عن اجتماعاته من وفرة في الأفكار التي تعمل على تنمية المنطقة وازدهارها.
هوامش :
1 بيث هس وآخرون، علم الاجتماع، تعريب: د, مصطفى الشعيبي، دار المريخ، الرياض، 1409ه، ص467 468.
2 د, فوزي العكش، الحكم المحلي والادارة المحلية، جامعة الامارات العربية المتحدة، أبوظبي، 1403ه، ص11 12.
3 يوسف الحسن، دراسات في الادارة والحكم المحلي، دار النهضة العربية، القاهرة 1975م، ص19.
4 مجموعة مؤلفين، حكومة الولايات المتحدة الامريكية كيف ولماذا تعمل، تعريب د, عبداللطيف حسين فرج، ط1، دار الرياض للنشر والتوزيع، 1404ه، ص36، ص188.
5 د, عادل محمد حمدي، الاتجاهات المعاصرة في نظم الادارة المحلية، ط1، دار الفكر العربية القاهرة 1973م، ص5.
6 د, فوزي العكش، الحكم المحلي والإدارة المحلية، مرجع سابق، ص42 43.
7 د, هاني خاشقجي، الإدارة المحلية في المملكة العربية السعودية، ط1، مطابع الفرزدق، الرياض، 1415ه، ص17 18.
8 د, هاني خاشقجي، الإدارة المحلية في المملكة، مرجع سابق، ص18 19.
9 د, خالد الزعبي، تشكيل المجالس المحلية وأثره على كفايتها في نظم الادارة المحلية، ط3، مكتبة دار الثقافة للنشر والتوزيع، عمّان، الأردن، 1413ه، 25 26.
10 د, خالد الزهبي، تشكيل المجالس المحلية، مرجع سابق، ص25، د, أحمد رشيد، الادارة المحلية المفاهيم العلمية، مرجع سابق، ص53، د, عادل محمود حمدي، الاتجاهات المعاصرة، مرجع سابق، ص118 121، د, حسن عواضة، الادارة المحلية وتطبيقاتها، المؤسسة الجامعية للدراسات والنشر، عمان، دون تاريخ، ص25.
11 د, خالد الزعبي، تشكيل المجالس المحلية، مرجع سابق، ص41 42.
12 د, حسن عواضة، الادارة المحلية وتطبيقاتها، مرجع سابق، ص224 227، يوسف الحسن، دراسات في الادارة والحكم، ومرجع سابق، ص25 27.
13 د, عادل حمدي، الاتجاهات المعاصرة، مرجع سابق، ص198 221 222 223، 250 255، د, فوزي العكش، الحكم المحلي والإدارة المحلية، مرجع سابق، ص53 54، د, أحمد رشيد، الإدارة المحلية في المملكة، عكاظ للنشر والتوزيع، جدة، دون تاريخ، ص58 60.
14 د, حسن عواضة، الادارة المحلية وتطبيقاتها، مرجع سابق، ص79 80.
15 د, حسن عواضة، الادارة المحلية وتطبيقاتها، مرجع سابق، ص79 80، د, أحمد رشيد، الإدارة المحلية المفاهيم العلمية، مرجع سابق، ص54 55.
16 يوسف الحسن، دراسات في الادارة والحكم المحلي، مرجع سابق، ص129، أحمد رشيد، الادارة المحلية المفاهيم العلمية، مرجع سابق، ص63.
17 د, حسن عواضة، الادارة المحلية وتطبيقاتها، مرجع سابق، ص29 90.
18 د, علي الصاوي، الادارة المحلية مفاهيم نظرية، ص110 111.
19 د, علي الصاوي، الادارة المحلية مفاهيم نظرية، المرجع السابق، ص134 139.
20 د, علي الصاوي، الادارة المحلية، مرجع سابق، ص67 72.
21 يوسف الحسن، دراسات في الادارة والحكم المحلي، مرجع سابق، ص36 140 د, أحمد رشيد، الادارة المحلية المفاهيم العلمية، مرجع سابق، ص 155 د, فوزي العكش، الحكم المحلي والادارة المحلية، مرجع سابق، ص56 57.
22 د, علي الصاوي، الادارة المحلية مفاهيم نظرية ونماذج تطبيقية، مرجع سابق، ص104، ص108، 109.
23 د, عادل حمدي، الاتجاهات المعاصرة، مرجع سابق، ص241 243.
24 د, عادل حمدي، الاتجاهات المعاصرة، مرجع سابق، ص237 240.
25 د, علي الصاوي، الادارة المحلية، مرجع سابق، ص134 139.
26 حافظ وهبة، جزيرة العرب في القرن العشرين، ص148.
27 خير الدين الزركلي، شبه الجزيرة في عهد الملك عبدالعزيز، ج3، ص872، فؤاد حمزة، قلب جزيرة العرب، مكتبة النصر الحديثة، الرياض، 1388ه، ص73 82.
28 حافظ وهبة، جزيرة العرب في القرن العشرين، مصدر سابق، ص148.
29 د, إبراهيم العتيبي، تنظيمات الدولة في عهد الملك عبدالعزيز، ط1، مكتبة العبيكان الرياض، 1414ه، ص187.
30 عبدالرحمن الزهيان، التطور التنظيمي لديوان وزارة الداخلية مجلة الأمن المحكمة، عدد18، شعبان 1420ه/ نوفمبر 1999م، ص65 66.
31 وزارة الداخلية، وزارة الداخلية نشأة وتطور، ص56 57.
32 المصدر السابق، ص241.
33 المصدر السابق، ص241.
34 بموجب نظام المناطق الصادر بالأمر الملكي رقم أ/92 وتاريخ 27/8/1412ه حسب الصيغة المعدلة بالأمر الملكي رقم أ/21 وتاريخ 30/3/1414ه.
35 وكالة وزارة الشؤون البلدية والقروية للشؤون الفنية، الخدمات المرافق البلدية في مائة عام، الرياض، 1419ه،ص60 68.
36 نظام المناطق، المادة السابعة، فقرة و.
37 نظام المناطق، المادة السابعة فقرة ح.
38 نظام المناطق، المادة السابعة، فقرة ط.
الإدارة العامة للعلاقات والتوجيه بوزارة الداخلية.