العقوبات الاميركية على ايران إلام تستمر ؟

ركزت الزيارة التي قام بها الرئىس خاتمي الى نيويورك في ايلول سبتمبر الماضي لحضور افتتاح الجمعية العامة للأمم المتحدة، الانتباه على تطور العلاقات الايرانية - الاميركية. ورغم ان كلمة خاتمي لم تتضمن شيئاً جديداً، فإن الاميركيين اعتبروا تحفظه عن انتقاد الولايات المتحدة مشجعاً وأثار اهتمامهم مرة اخرى ما يتصف به الرئىس الايراني من معرفة واسعة وروح دعابة ونفوذ متزن. وعندما تبع هذا الانطباع الايجابي الاعلان المشترك الذي صدر عن وزير الخارجية البريطاني روبن كوك ونظيره الايراني كمال خرازي بأن الحكومة الايرانية علّقت حكم الاعدام بحق الكاتب سلمان رشدي وان المملكة المتحدة قررت نتيجة ذلك ان ترفع تمثيلها في طهران الى مستوى سفير، اعتقدنا ان الارضية كانت تُمهّد لخطوة اخرى في اتجاه هدف انهاء القطيعة المستمرة منذ 20 سنة بين ايران والولايات المتحدة.
ساد احساس بالترقب وسط الصحافيين والديبلوماسيين والشخصيات التي اكتظت بهم قاعة "جمعية آسيا" في نيويورك في 28 ايلول سبتمبر للاستماع الى وزير الخارجية خرازي وهو يقدم ما اُعلن بانه سيكون رداً على الكلمة التي كانت وزيرة الخارجية الاميركية مادلين اولبرايت القتها في حزيران يونيو الماضي في المنتدى نفسه. وانضمت الى وزير الخارجية الاسبق سايروس فانس في الصفوف الاولى مجموعة من كبار الديبلوماسيين الاميركيين يتقدمهم مساعد وزير الخارجية توماس بيكرينغ. وكان حضوره تأكيداً لمستوى الاهتمام العالي الذي أبدته اميركا، وضمن في الوقت نفسه ان تكون الولايات المتحدة قادرة على اعطاء رد عاجل ورسمي على ما يصرح به خرازي. لكن كلمة خرازي المتشددة والانتقادية عكست النفوذ القوي للتيار المحافظ في الحياة السياسية الراهنة في ايران ولم تعطِ اي فرصة ملائمة لصدور بيان ايجابي من الولايات المتحدة. ويعني هذا ان من المستبعد ان يتخذ أي من الطرفين خطوات اخرى خلال ما تبقى من السنة الجارية وان العقوبات الاميركية الاحادية الجانب ستستمر الى 1999. دعونا نلقي نظرة أعمق الى طبيعة هذه العقوبات.
النقطة الاولى التي ينبغي تثبيتها هي اننا نتحدث عن مجموعتين من العقوبات: تلك التي فرضتها السلطة التنفيذية وتتجسد حالياً في "المرسوم الرئاسي 13059"، الصادر في آب اغسطس 1997، وتلك التي يتضمنها قانون العقوبات على ايران وليبيا للعام 1996، المعروف بپ"قانون داماتو". لقي قانون داماتو اهتماماً وانتقادات تفوق كثيراً ما لقيه المرسوم الرئاسي، لكن الاخير، في الواقع، هو الذي يفرض قيوداً اكثر تشدداً على علاقات اوساط الاعمال الاميركية مع ايران. وتمثل كل مجموعة من العقوبات نتاجاً لسياقها السياسي والتاريخي الخاص وهي، بالطبع، ليست الاّ جزءاً من الصورة الاكبر للعلاقات الايرانية - الاميركية التي دخلت مرحلة انتقال وتطور عقب انتخاب الرئىس خاتمي في ايران في ايار مايو 1997.
استحوذ انتخاب الرئيس خاتمي على اهتمام صانعي السياسة في واشنطن، لا لأنهم توقعوا انه سيؤدي الى أي تحسن فوري في العلاقات بل لانهم ادركوا انه يؤذن بتغيير في ايران وظهور قوى سياسية جديدة في البلاد. ورغم انه لم يكن مرشح خامنئي المرشد الروحي للجمهورية الاسلامية او رجال الدين المحافظين في البرلمان فانه حصل على حوالي 69 في المئة من مجموع الاصوات، مدعوماً من الشباب والنساء واعداد كبيرة من الايرانيين الذين ضاقوا ذرعاً بسوء الادارة في الحكومة والتحكم الاستبدادي بحياتهم اليومية. ولقيت وعود الرئىس خاتمي باقامة حكم القانون ومجتمع اكثر انفتاحاً تجاوباً وسط قطاعات واسعة من الناخبين الايرانيين. ثم اظهرت المقابلة التي اجرتها معه شبكة تلفزيون "سي إن إن" في كانون الثاني يناير الماضي، التي دعا فيها الاميركيين الى حوار بين الحضارات لكن لم يمضِ الى حد الدعوة الى حوار رسمي، توجهات السياسة الايرانية ومحدوديتها على السواء. وكان رد الولايات المتحدة يتصف بالحذر، مكرراً الاعتراضات القديمة على سياسات ايرانية معينة، لكنه لمح الى انها كانت مستعدة دائماً لفتح حوار مباشر يمكن فيه لكل طرف أن يثير أي قضية حسب ما يشاء. ولم تعد النبرة عدائية. ومثّل هذا، في الواقع، تحولاً مهماً بالمقارنة مع الموقف خلال فترة ولاية الرئىس كلينتون الاولى، من التأييد السلبي لاجراء حوار الى التأكيد عليه بشكل فاعل. وعندما لم يصدر من الرأي العام الاميركي اي احتجاج ذي شأن، اصبح الطريق ممهداً امام كلمة الوزيرة اولبرايت في 18 حزيران يونيو الماضي التي اطلقت فيها اشارة الى الاستعداد للتحرك بشكل تدريجي ومتبادل في اتجاه هدف تطبيع العلاقات الاميركية - الايرانية.
وفي مجرى عام 1998، انعكس هذا التحول في الموقف الرسمي بوضوح في خطوات على الصعيد الشعبي الاوسع. اذ ظهرت منظمات جديدة لا تتوخى الربح، مثل المجلس الاميركي - الايراني الذي يشرّفني ان اكون رئيسه، ويساعد تزايد السفر والتفاعل الثقافي مثل سباقات المصارعة ومباراة كرة القدم في بطولة كأس العالم، على التمهيد لخطوات اخرى من قبل الحكومتين عندما ينضج الوقت.
تبدو ايران داخلياً في مرحلة ترسيخ التحولات التي نفذها النظام الجديد فعلاً، بدل المضي قدماً في اجراء مزيد من التحولات. وتسعى القوى المحافظة في البلاد الى لجم العملية عبر خطوات مثل محاكمة رئىس بلدية طهران كرباستشي، واقصاء وزير الداخلية عبدالله نوري كلاهما من ابرز مؤيدي خاتمي، واختبار اطلاق صاروخ باليستي متوسط المدى، واجراء مناورات عسكرية على الحدود الافغانية، واغلاق صحيفة "توس" الليبرالية واعتقال العديد من موظفيها. وفي الوقت الذي يعتبر اعلان تعليق حكم الاعدام الصادر بحق سلمان رشدي تطوراً يدعو الى الترحيب به، فإن الكلمة الفجة لوزير الخارجية خرازي وعدم انضمامه الى الوزيرة اولبرايت في الاجتماع الذي عقدته مجموعة العمل "6 زائد 2" في الامم المتحدة حول افغانستان كان مؤشراً الى ان ايران ليست مستعدة للقيام بخطوات اخرى تعبّر عن حسن النية تجاه الولايات المتحدة.
كما لا يُتوقع ان تقدم الولايات المتحدة على خطوة اخرى، مع تزايد القلق في شأن الارهاب الدولي في اذهان الناس واقتراب انتخابات الكونغرس. وتحظى حملة السناتور داماتو لاعادة انتخابه في نيويورك بتمويل جيد ومن المحتمل ان يفوز فعلاً، ما سيضمن ست سنوات اخرى لصوته المتشدد ولكن النافذ في الكونغرس.
استثناء شركات النفط من العقوبات
كان الحدث الاهم على صعيد العقوبات الاميركية ذاتها هو منح استثناء من قانون داماتو في ايار مايو الماضي لشركات "توتال" الفرنسية و "بتروناس" الماليزية و "غازبروم" الروسية في ما يتعلق بالاتفاق الذي ابرمته لتطوير حقل "بارس الجنوبي" البحري للغاز في ايران، وكونه مؤشراً الى ان اتفاقات استكشاف وانتاج اخرى قد تُمنح استثناءات مماثلة. وأكدت الادارة مجدداً، عندما اعلنت قرار الاستثناء، معارضتها لمشاركة شركات اجنبية في مشاريع ايرانية لمد انابيب النفط. لكن لا بد للمرء ان يتساءل عن مدى صلابة هذا الموقف الجديد اذا واجه التحدي، آخذاً في الاعتبار احتمال ان تكون العوامل المؤثرة التي أدت الى استثناء عمليات الاستكشاف والانتاج قائمة ايضاً بالنسبة الى مشاريع انابيب النفط.
وجّّه السناتور داماتو وآخرون في الكونغرس يشاركونه في الرأي انتقادات قوية الى قرار الادارة عدم تطبيق العقوبات في حالة حقل "بارس الجنوبي"، وهددوا بتعزيز القانون وتشديده. لكنهم يفتقرون الى التأييد الواسع الذي حظي به القانون الاصلي في 1996، على رغم الدعم الذي يلقونه من لجنة العلاقات العامة الاميركية الاسرائيلية "ايباك" التي تتمتع بنفوذ قوي. فقد حصلت تطورات عدة، من ضمنها انتخاب الرئيس خاتمي الذي سبقت الاشارة اليه. بالاضافة الى ذلك، دعا عضو الكونغرس المعروف لي هاميلتون الى اعادة النظر في سياسة اميركا تجاه ايران، ويتعزز الاعتقاد وسط اعضاء الكونغرس بأن العقوبات الاحادية الجانب اُستخدمت بشكل مفرط وبطريقة عشوائية في السابق ولم تكن الوسيلة المناسبة لتحقيق مصالح السياسة الخارجية للولايات المتحدة.
واتفق نواب من ولايات وسط غرب البلاد على المطالبة بمنح المنتجات الزراعية استثناءً من التطبيق التلقائي للعقوبات على الهند وباكستان بعد تجاربهما النووية. كما انهم يدعمون تبني "قانون اصلاح العقوبات" الذي سيفرض بعض القيود المهمة في المستقبل على الاقتراحات ذات الصلة بالعقوبات، ومن المحتمل ان يكون في مقدم اجندة الكونغرس الجديد في 1999. وعلى رغم ان "لجنة العقوبات" في مجلس الشيوخ المؤلفة من 18 عضوا،ً التي شكلها رئىس الغالبية الجمهورية في المجلس السناتور ترنت لوت، لم تصدر تقريراً كما كان مفترضاً في 1 ايلول سبتمبر الماضي، فانها عقدت اجتماعاً مهماً مع مساعد وزير الخارجية للشؤون الاقتصادية ستيوارت ايزنستات في 8 ايلول سبتمبر طالب خلاله بأن يتضمن مشروع القانون اعطاء الرئىس صلاحية واسعة في اتخاذ قرار الاستثناء، وتعهد التعاون مع الكونغرس لتطوير سياسة عقوبات اكثر واقعية من المجموعة المربكة من القوانين الحالية التي تهدد بفرض عقوبات من نوع ما على 75 بلداً. ويحدد تقرير جديد اصدرته "مفوضية التجارة العالمية" الاميركية 42 قانوناً فيديرالياً منفصلاً تسمح بفرض عقوبات اقتصادية، ويقدّر بأن الخسارة التي تكبدتها شركات اميركية في ايراداتها من الصادرات تراوح بين 5 بلايين دولار و20 بليون دولار سنوياً. بالاضافة الى ذلك، يتعزز ائتلاف "يو إس أي إينغيج" الذي يضم اكثر من 600 شركة اميركية ويمارس نفوذاً اكبر ضد العقوبات المفروضة من طرف واحد.
ولا يقتصر تركيز اوساط الاعمال على ضمان التحرك في الكونغرس لمنع او الغاء انواع العقوبات التشريعية التي تلحق الاذى قبل كل شىء بالشركات الاميركية، او تؤدي في النهاية حتى الى مساعدة شركات اجنبية على حساب شركات اميركية كما اتضح بالنسبة الى قانون داماتو، بل يتعداه ايضاً الى الحصول على تخفيف للعقوبات المتنوعة التي تنجم عن مراسيم رئاسية. وفي ما يتعلق بايران، اقترح احد الاعضاء البارزين في ائتلاف "يو إس أي إينغيج" ان يُفسّر المرسوم الرئاسي الخاص بايران بما يسمح باجراء مبادلات نفطية مع ايران في ما يتعلق بنفط حوض قزوين، ويسمح باستعمال معدات استخراج النفط الايرانية العاطلة عن العمل من قبل الشركات الاميركية التي تنشط في منطقة بحر قزوين، ويسمح بالتفاوض للتوصل الى اتفاقات بين شركات اميركية وشركة النفط الوطنية الايرانية لا تصبح نافذة الاّ عندما تُرفع العقوبات. ولا يتوقع ان تتجاوب الحكومة الاميركية مع أي من هذه الاقتراحات في 1998، لكن الضغوط البعيدة المدى على هذا الصعيد، كما هي الحال بالنسبة الى الكونغرس، تميل بشكل اساسي الى اختبار او إضعاف انظمة العقوبات القائمة بدلاً من تعزيزها.
استنتاجات
ما هي الاستنتاجات التي يمكن ان تُستخلص من هذه التطورات؟
اولاً، من المستبعد ان يحصل دعاة تشديد قانون داماتو على ما يكفي من التأييد لتمرير مشروع قانون، الاّ اذا ادت خطوة عدائية جديدة من جانب ايران الى تقوية موقفهم.
ثانياً، ينطبق الامر نفسه على "المرسوم الرئاسي"، لكن على الشركات الاميركية ان تستمر في مراعاة التمييز بين "التحدث" عن فرص في ايران، وهو شىء مسموح به، وبين "الحديث" او "تنفيذ" صفقات تجارية، الذي يُعتبر محظوراً. ويواصل مكتب الرقابة على الموجودات الاجنبية التابع لوزارة المال الاميركية مراقبة انشطة الشركات الاميركية عن كثب، ويستطيع ان يتدخل كما فعل في آب اغسطس الماضي عندما منع انعقاد مؤتمر لممثلي اوساط الاعمال الاميركية في كوبا. وربما سيقتضي الامر ابرام بضعة عقود اخرى تعود بالنفع على شركات في مجال الطاقة من اوروبا وغيرها، فيما تُمنع الشركات الاميركية من التنافس، قبل ان تصبح الضغوط في الولايات المتحدة قوية لدرجة تُجبر الحكومة الاميركية على البدء باعادة فتح هذه الابواب.
ثالثاً، لا تزال اصوات مهمة في الولايات المتحدة تعارض اجراء اي انفتاح آخر على ايران قبل ان تتخلى بشكل اكثر وضوحاً عن دعمها للارهاب الدولي ومعارضتها لعملية السلام العربية - الاسرائيلية وبرامجها للحصول على صواريخ بعيدة المدى واسلحة الدمار الشامل. ويدعو مشروع قرار طرح في مجلس الشيوخ في 2 ايلول سبتمبر الماضي الادارة الى عدم اجراء اي تغييرات في السياسة الاميركية ما لم تطرأ تعديلات على سياسات ايران في هذه المجالات الحساسة. ومن شأن مثل هذه المعارضة المؤثرة في الولايات المتحدة، وهو وضع يشبه ما تشهده ايران والمنتقدين المحافظين فيها، ان تُبقي وتيرة التحسن في العلاقات الثنائية مقنّنة ومعتمدة على خطوات متبادلة. كما ان واشنطن، بالاضافة الى ذلك، ليست متأكدة من التأثير النهائي لتحدي المحافظين على حكومة خاتمي، فضلاً عن مشاكل ايران الاقتصادية العويصة، فيما تحاول الاستجابة لحاجات عدد متزايد من السكان في ظل فائض نفطي عالمي مستديم. وقد يكون من المبكر جداً القول ان هذه الشخصية الجديدة المهمة في المشهد الايراني تتحول الى قوة سياسية دائمة تستطيع ان تحرّك مركز ثقل الحياة السياسية في ايران في اتجاه تحديثي. فالتقدم اذاً، مثل تغيير اتجاه سفينة ركاب ضخمة، يُتوقع له ان يكون تدريجياً ويستغرق تحقيقه سنوات وليس اشهراًً.
نحو تطبيع ايراني - اميركي
في غضون ذلك، يتعزز على نحو متزايد الرأي الذي يدعو الى مواصلة التقدم في اتجاه تطبيع العلاقات الايرانية - الاميركية.
تمتاز الامة الايرانية التي يزيد عدد افرادها على 60 مليون شخص بحجمها الكبير وموقعها الاستراتيجي المهم لدرجة لا تسمح بتجاهلها او عزلها.
لا يمكن انجاز تنمية عقلانية لدول آسيا الوسطى، وهي سياسة تحظى بدعم الولايات المتحدة، من دون السماح بتنويع اقتصاداتها ومنافذ صادراتها، بما في ذلك تطوير علاقات سليمة تقوم على المنفعة المتبادلة مع ايران.
سيكون لايران باحتياطيها الكبير من النفط وخصوصاً الغاز دور كبير حتماً في المساعدة على تلبية حاجات العالم المستقبلية الى الطاقة. ولا يمكن للولايات المتحدة ان تمنع ذلك، وينبغي ان تتوافر للشركات الاميركية والتكنولوجيا الاميركية فرصة للمشاركة في تطوير هذه الموارد المهمة.
لايران والولايات المتحدة مصالح متوازية في المساعدة على إعادة الاستقرار وحكومة شرعية الى افغانستان. ويُتوقع ان تكون الضغوط الايرانية اكثر فاعلية من اي شىء تستطيع واشنطن القيام به لكبح تجاوزات حركة "طالبان" والضغط عليها كي تقر بحقوق الاقليات، ولمنع افغانستان من التحول الى ملاذ للارهابيين او منطقة ضخمة لانتاج المخدرات.
الكثير من القضايا الكبيرة التي تواجه الولايات المتحدة في القرن الحادي والعشرين - واشير هنا الى الارهاب الدولي وتجارة المخدرات وانتشار اسلحة الدمار الشامل كثلاث قضايا من ضمن الاكثر إلحاحاً - ستقتضي ايلاء الاهتمام للتعاون بين الولايات المتحدة وايران.
في الوقت الذي لا يمكن تجاهل الخلافات الايرانية - الاميركية، فإنها نتاج التاريخ الحديث وليست عميقة الجذور او مستعصية مثل النزاعات الاتنية - القومية التي نشهدها في اماكن اخرى. لذا فإن هذه الخلافات قابلة اكثر للعلاج، ديبلوماسياً ونفسياً على السواء.
اخيراً، تشهد ايران تحولاً. فهناك قضايا ومواقف هي موضع جدل من شأنه ان يترك تأثيراً حاسماً على مستقبل البلاد. ولا يمكن للقوى الخارجية ان تمارس تأثيراً ذا شأن في هذه التطورات، وينبغي ان لا تفعل ذلك. لكن اذا تبنّت الولايات المتحدة موقفاً يتسم بالاحترام تجاه شعب ايران وتاريخها ودينها وحضارتها فان ذلك سيحفّز على الاغلب موقفاً مماثلاً من جانب ايران تجاه الولايات المتحدة ويفضي الى علاقات لا تعود بالنفع على مجتمعي البلدين واقتصادهما فحسب بل على المجتمع العالمي ايضاً.
* مساعد سابق لوزير الخارجية لشؤون الشرق الادنى، حالياً وشريك في مكتب محاماة - AFRIDI & ANGELLI للقانون الدولي.