آلية تقاسم المخاطر في شراكات القطاعين العام والخاص

تكلفة الاقتراض بشكل عام أعلى بالنسبة للشركات الخاصة منها للحكومات

تعد زيادة مساهمة القطاع الخاص في الاقتصاد ركيزة أساسية لرؤية الحكومة للعام 2030. وكوسيلة لتحقيق ذلك، أصبحت الشراكات بين القطاعين العام والخاص موضوعا يتحدث به الجميع بدءا من أجهزة الحكومة وصولا إلى المقاهي، لكن ماذا يعني ذلك في الواقع العملي؟ ما الشراكات بين القطاعين العام والخاص؟ ما الذي يمكن أن تعنيه للجمهور، الدولة، الحكومة؟. يغلب على إجابات تلك الأسئلة أن تكون طويلة ومعقدة وفنية إلى حد ما. ورغم أنني أخاطر بالإفراط في التبسيط، إلا أنني سأحاول في هذه المقالة تلخيص الإجابات في شكل يمكن استيعابه بشكل أكثر سهولة.
على مدى السنوات العشرين إلى الثلاثين الماضية، كان يجري تبني الشراكات ما بين القطاعين العام والخاص من قبل كل من البلدان النامية والمتطورة على حد سواء. أفاد البنك الدولي بوجود التزامات استثمارية في البنية التحتية للقطاعين العام والخاص في جميع أنحاء العالم بمقدار 111.6 مليار دولار أمريكي في العام 2015، وهو رقم تجاوز ال 100 مليار دولار سنويا منذ عام 2009.
اجتذبت الطاقة الاهتمام الأعظم في هذه الشراكات (205 مشاريع)، يليها قطاع النقل (55 مشروعا) والمياه (40 مشروعا)، وعلى الرغم من أن قطاع النقل كان الأكبر من حيث الاستثمار (69.5 مليار دولار). على الصعيد الإقليمي، أظهر الشرق الأوسط وشمال إفريقيا النشاط الأقل في شراكات القطاعين العام والخاص: 12 مشروعا فقط من أصل 300 مشروع على مستوى العالم، بقيمة تبلغ 2.3 مليار دولار أمريكي. وهذا علامة على الوقاية المقدمة من قبل عائدات النفط والغاز في المنطقة والتقليد الذي تتبعه الحكومة في توفير معظم احتياجات السكان.
السعودية ليست ببلد غريب تماما عن شراكات القطاعين العام والخاص. في العام 2011، فاز مشروع سعودي- تركي مشترك بمقاولة لتوسيع وتشغيل مطار المدينة ومنذ ذلك الحين استثمرت أكثر من 1.2 مليار دولار أمريكي. وفي السنة نفسها، تم إطلاق مشروع محطة الكهرباء في القريَّة، ما عمل على اجتذاب استثمارات خاصة بقيمة 2.7 مليار دولار.
قبل أن نقول ما هي شراكة القطاعين العام والخاص، يجب علينا أولا الأخذ بعين الاعتبار ما لا يتضمنه هذا النوع من الشراكات. أولا هي ليست حلا سريعا: غالبا ما تكون الحكومات في عجلة من أمرها بمجرد أن تتخذ قرارا ويمكن أن يغلب عليها اتخاذ طرق مختصرة خلال مرحلة الإعداد.
من خلال تجربتي، ليست هنالك طرق مختصرة حقيقية في شراكات القطاعين العام والخاص، فالوقت «الذي يجري توفيره» في مرحلة الإعداد سيتم هدره مرات عديدة في مرحلة المفاوضات الموسعة وفشل العطاءات والمناقصات والمشاريع الملغاة. ومعظم شراكات القطاعين العام والخاص الكبرى الناجحة استغرقت سنوات، وليس أشهرا، لتصل إلى المرحلة التي يكون فيها مستثمر القطاع الخاص مستعدا للبدء في عملية البناء.
كما أن الشراكات بين القطاعين العام والخاص ليست مصدرا رخيصا لتمويل مشاريع البنية التحتية. فتكلفة الاقتراض تكون بشكل عام أعلى بالنسبة للشركات الخاصة منها للحكومات، حيث إن الإقراض للحكومات تراه البنوك على أنه يشتمل على مخاطر أدنى. في عام 2015، أصدرت الحكومة السعودية سندات لأجل عشر سنوات بسعر فائدة يبلغ 2.6%.
في عام 2013، أفاد المستثمر الدولي في مشروع شراكة القطاعين العام والخاص لمشروع مطار المدينة بأن متوسط تكلفة ديونه على جميع عملياته العالمية بلغت 5.5%. بالتالي، لماذا تبرر الحكومات شراكات القطاعين العام والخاص استنادا إلى إمكانية الوصول إلى الاستثمارات عندما يمكنها الاقتراض بشكل رخيص أكثر؟ يعود السبب جزئيا إلى أنه بإمكانها جمع مبلغ محدود من رأس المال ولديها الكثير من الأمور لإنفاقه عليها، ويعمل تمويل القطاع الخاص لمشروع البنية التحتية الكبير على تحرير الأموال للأنشطة التي تقوم بها الحكومة في المجالات التي لا تكون فيها تلك الشراكات ممكنة.
وثمة تبرير آخر وهو أن المكاسب الكلية المتأتية من الشراكات، من خلال عمليات تتسم بالكفاءة، التي تصل لعدد أكبر من الناس وتقدم خدمة أفضل مما يمكن أن توفره الحكومة، تفوق الفرق في تكاليف التمويل.
الشراكات ما بين القطاعين والخاص لا تعني الخصخصة، على الرغم من أن المصطلحين غالبا ما يتم استخدامهما وكأنهما يعنيان الشيء نفسه. الخصخصة تشمل في المقام الأول نقل ملكية الأصول القائمة إلى القطاع الخاص، الأمر الذي عادة ما يتم على أساس دائم. في المقابل، تدوم عقود شراكات القطاعين العام والخاص لفترة زمنية محددة. وتتضمن إيجاد أصول جديدة من قبل المستثمر سوف تنتقل في النهاية إلى الحكومة.
أخيرا، والأهم من ذلك كله، لا تعتبر شراكات القطاعين والخاص غاية في حد ذاتها، وإنما أداة تهدف إلى تحقيق أهداف الحكومة التطويرية وأهدافها الخاصة بالمشروع. والقرار المبدئي في استخدام نهج شراكات القطاعين العام والخاص يجب أن يحدده ما إذا كان من المحتمل أن يحقق تلك الأهداف بشكل أفضل وتكلفة أكثر فعالية من الذي تقدمه الحكومة. بتعبير مجازي، لا تكون شراكات القطاعين العام والخاص «مطرقة» لسحق جميع مشاكل البنية التحتية في القطاع العام، بل هي أشبه ما تكون بمفك براغي ذي رأس مدبب– حيث يكون المفك فعالا جدا مع برغي بالحجم الصحيح، ولا يناسب على الإطلاق عملية طلاء الجدار.
إذن ما هي شراكة القطاع العام والخاص؟ يحدد «مختبر المعرفة الخاصة بشراكة القطاعين العام والخاص»، وهو مورد شامل حول شراكات القطاعين العام والخاص ومدعوم من قبل البنك الدولي وبنك التنمية الإسلامي والمؤسسات المماثلة، هذا النوع من الشراكة على أنه «عقد طويل الأجل بين طرف خاص وجهاز حكومي، يقضي بتوفير أصول خاصة أو خدمات خاصة، يتحمل فيها الطرف الخاص مخاطر كبيرة ومسؤولية إدارية، ويكون الأجر مرتبطا بالأداء». وهذا يميز شراكات القطاعين العام والخاص عن عقود مشتريات القطاع العام التقليدية (على سبيل المثال، عقود شراء اللوازم أو المعدات، وعقود شراء البنى التحتية من خلال عقود الهندسة والمشتريات والإنشاء) حيث تواجه الحكومة جميع المخاطر التشغيلية وكثيرا من مخاطر البناء والتشييد.
الشعار (غير الجذاب جدا) والخاص بهيكلة مشاريع شراكات القطاعين العام والخاص هو أن «المخاطر ينبغي أن يتم إحالتها للطرف الأقدر على التعامل معها»، وهذا التشارك في تقاسم المخاطر بين الحكومة والمستثمر الخاص يجعل عقود شراكة القطاعين معقدة جدا. ذلك أن سوء توزيع المخاطر يعد واحدا من الأسباب الرئيسية وراء فشل مشاريع شراكة القطاعين العام والخاص. غالبا ما يغلب على مفاوضي الحكومة دفع أكبر قدر ممكن من المخاطر نحو المستثمر. ومع ذلك كله، وفي عملية شراء تقليدية، لا أحد يشكو إذا قررت الحكومة مضاعفة حجم الطلب قبل انتهاء مدة العطاء.
شراكات القطاعين العام والخاص لا تعمل على هذا النحو- بالنسبة للشراكة، تقع تكلفة مضاعفة الحجم في البداية على كاهل المستثمر، وليس الحكومة. إذا لم يتم تبريرها من خلال الاقتصاديات، فسيعترض إما حملة الأسهم لدى المستثمر أو المصرفيون الذين يتعاملون معه. وهذا مصدر قلق خاص بالنسبة لشراكات القطاعين العام والخاص التي يجري تمويلها كليا أو جزئيا من خلال الرسوم التي يتم تحصيلها من المستخدمين (أي الجمهور). المشروع الأكبر حجما سيتطلب إما المزيد من الزبائن أو أسعارا أعلى لتكون قابلة للاستمرار من الناحية المالية، وهذا الخطر يقع كليا على كاهل المستثمر، مع ذلك (في هذا المثال) تكون الحكومة هي الطرف الذي يحرك التكاليف.
هنالك كثير من الفرص المحتملة لوجود شراكة بين القطاعين العام والخاص في المملكة، سواء أكانت كبيرة أم صغيرة. من ناحية، هنالك مشاريع بناء البنى التحتية وإعادة تأهيلها ذات التكاليف المرتفعة والتي يفكر فيها الناس عادة عندما تذكر شراكات القطاعين العام والخاص: محطات توليد الكهرباء، الطرق، الموانئ، محطات معالجة المياه، المدارس، والمستشفيات. مع ذلك، هنالك كثير من المشاريع صغيرة ومتوسطة الحجم التي يمكنها الاستفادة من اتباع نهج شراكات القطاعين العام والخاص، خاصة على مستوى المناطق أو البلديات. وغالبا ما تتطلب تلك المشاريع رأس مال أقل، ومساعدات أقل، وخبرة أقل تخصصا، ويستغرق الانتهاء منها وقتا أقل، من تلك المشاريع الكبرى الفائقة، مع ذلك يظل بإمكانها توليد منافع اقتصادية كبيرة ومهمة. وتشمل الأمثلة قطاع الإسكان والمكاتب الحكومية والرياضة ومرافق الترفيه، والبني التحتية الاجتماعية، والمياه وأنظمة الصرف الصحي في البلدات الصغيرة، وصيانة الطرقات وجمع النفايات المنزلية وإعادة التدوير، وإضاءة الطرقات، على سبيل المثال لا الحصر.
بالطبع، تعمل طموحات الشراكات النشطة المدرجة في الخطة الوطنية للتحول على تعريض السعودية للمخاطر، لا سيما في ضوء خبرة البلد المحدودة في هذا المجال. خلافا للرأي العام الشعبي، لا تأتي المخاطر الأكبر من مستثمري القطاع الخاص الذين يستفيدون من مفاوضي الأجهزة والمؤسسات عديمي الخبرة، إذ يدرك المستثمرون ذوي الخبرة أنه من المحتمل أن تتم إعادة التفاوض أو إلغاء إبرام الاتفاقية إذا كان من الواضح أنها غير متوازنة، أو كانت بتكلفة مرتفعة لكلا الطرفين، كما أنهم يرغبون أيضا في تجنب الأضرار بالسمعة المرتبطة بالمشاريع الفاشلة. في تجربتي الشخصية، يكمن الخطر الأكبر في أنه بعد هدر المال والوقت في إعداد وإدارة عطاء لمثل هذا النوع من الشراكات، يفشل في الوصول إلى نتيجة مالية سليمة. في الأسواق الناشئة بصفة خاصة، يحدث هذا غالبا بشكل أكثر مما تظن.
هنالك كثير من الأسباب وراء حدوث هذا. الخطر المحدد بالنسبة للحكومات عديمة الخبرة يكمن في أن لديها توقعات غير واقعية لما يمكن للقطاع الخاص تقديمه مقابل المال. هنالك ميل للاستمرار في إضافة «سمات وميزات» للمشروع دون الاعتراف بأن شخصا ما (سواء أكان الحكومة أو المستخدمين) سيتعين عليه أن يدفع الثمن. يمكن للحكومات أن تتردد في إدخال رسوم تفرض على المستخدمين مقابل الخدمات التي كانت في السابق مجانية للجمهور، أو لتعيين تعريفات على مستويات تستعيد التكاليف وتولد أرباحا معقولة للمستثمر. غالبا ما تتطلب مشاريع شراكات القطاعين العام والخاص وجود تعاون وتنسيق بين عدد من أقسام الحكومة (على سبيل المثال، في الحصول على الأراضي اللازمة وروابط النقل والتصاريح...)- إذا ترك هذا كفكرة متأخرة، ربما ينتهي الحال بالوزارة الراعية في أن تكون غير قادرة على الوفاء بالتزاماتها.
أخيرا، سيعمل برنامج جديد وضخم لهذا النوع من الشراكة ومتوخى للسعودية على اختبار قدرة جميع الأطراف إلى أقصى حد. ومعظم المستثمرين الدوليين ليس لديهم القدرة أو الرغبة في إعداد أكثر من مجرد رقم محدد من العطاءات في نفس الوقت، كما أن شركاءهم المحليين لن يتم استخدامهم في مجموعة المخاطر المختلفة لاستثمارات الشراكة. والكثير من التمويل سيكون مصدره البنوك المحلية والكثير من المشاريع التي تسعى وراء تحقيق مصادر تمويل محدودة ستواجه وبسرعة حدود وقيود الإقراض.
لا يمكن التغلب على تلك المخاطر، بل يمكن التخفيف منها. وفي الوقت الذي يكتسب فيه أصحاب المصلحة والخبرة في شراكات القطاعين العام والخاص، سوف تصبح العملية أكثر سلاسة. وعامل النجاح الأهم في المراحل المبكرة سيكون في توفير الوقت الكافي لإنجاز المهمة بنجاح.
على الرغم من وجود كل تلك المخاطر، يكون الجانب الإيجابي المحتمل لتطبيق برنامج ناجح في الشراكة هو احتمال كبير وواسع النطاق. حيث إن تجربة تطبيق هذه الشراكة في أماكن أخرى تبين أنها تستحق بذل كل تلك الجهود. والمنافع المتوخاة يمكن أن تتجاوز وبنطاق أوسع الهدف الرئيسي المتمثل في تخفيف الضغط المفروض على الميزانية الحكومية، بما في ذلك: توفير فرص لتطوير القطاع الخاص المحلي، خاصة المؤسسات صغيرة ومتوسطة الحجم، كمستثمرين ومزودين ومقدمي خدمات، وتحسين الكفاءة التشغيلية، وهدر أقل من قبل المستهلكين لأن الرسوم ستُفرَض استنادا إلى تكلفة التوفير، تطوير الأسواق المالية المحلية التي يجري استغلالها لتمويل المشاريع، وزيادة الاستثمارات المحلية والأجنبية في الأصول المنتجة، والمزيد من الشفافية في التمويلات العامة، لأن الإعانات المخفية سابقا تصبح واضحة، والابتكار في استخدام الموارد العامة (على سبيل المثال، استخدام المساحات المتوافرة في محطات الباصات والقطارات لتأسيس منافذ للبيع بالتجزئة ما يعمل على التقليل من الحاجة إلى فرض رسوم مباشرة على المستخدمين)، وتغييرات ثقافية إيجابية في الوقت الذي تركز فيه الحكومة على أعمالها الأساسية في الحكم، وليس أعمال الإنشاء أو بيع الأشياء، وتصبح الأسواق والمنافسة أوسع انتشارا واستقرارا في الحياة الاقتصادية.
أخيرا، أود أن أقترح الأمور التالية من أجل برنامج شراكة ناجح في السعودية، أولا: لا تتسرع في الموضوع، خذ الوقت الكافي للإعداد بشكل مناسب وقاوم الإغراء بالتسرع في الأداء. ثانيا: قم بإدخال المكونات اللازمة، بما في ذلك سياسة وطنية خاصة بالشراكة وإطار عام، لتمكين التشريعات والتنظيمات والإطار المؤسسي، خاصة بالنسبة لقيادة البرنامج ولمزيد من التعاون والتنسيق بين الأجهزة الحكومية. ثالثا: إعداد ونشر البرنامج، بشكل مماثل لما حصل مع (إن تي بي). رابعا: بناء قدرة موظفي الحكومة المسؤولين عن مهمة تنفيذ البرنامج. خامسا: استخدام المستشارين ذوي الخبرة والخبراء الاستشاريين للمساعدة في تنفيذ تلك الأمور. سادسا: عدم التركيز فقط على مشاريع كبرى ذات تكلفة مرتفعة سيحتاج إنهاؤها إلى سنوات، بل ابدأ ببعض الأمور السريعة- حيث إن المبادرات الأصغر حجما التي يمكن إنهاؤها بسرعة ستوفر خبرة مفيدة وتحدد إجراءات مسبقة خاصة بالبرامج المستقبلية.
من أجل برنامج شراكة ناجح في السعودية
■ لا تتسرع في الموضوع، خذ الوقت الكافي للإعداد بشكل مناسب وقاوم الإغراء بالتسرع في الأداء.
■ قم بإدخال المكونات اللازمة، بما في ذلك سياسة وطنية خاصة بالشراكة وإطار عام، لتمكين التشريعات والتنظيمات والإطار المؤسسي، خاصة بالنسبة لقيادة البرنامج ولمزيد من التعاون والتنسيق بين الأجهزة الحكومية.
■ إعداد ونشر البرنامج، بشكل مماثل لما حصل مع (إن تي بي).
■ بناء قدرة موظفي الحكومة المسؤولين عن مهمة تنفيذ البرنامج.
■ استخدام المستشارين ذوي الخبرة والخبراء الاستشاريين للمساعدة في تنفيذ تلك الأمور.
■ عدم التركيز فقط على مشاريع كبرى ذات تكلفة مرتفعة سيحتاج إنهاؤها إلى سنوات.
مطار الأمير محمد بن عبدالعزيز الدولي بالمدينة نموذج لشراكة القطاعين العام والخاص