القمة العربية بين الدورية والمؤسسية

جرت محاولات كثيرة طوال نصف القرن الماضي لتحويل مؤتمرات القمة العربية إلى مؤسسة دائمة من مؤسسات الجامعة العربية، غير أن هذه المحاولات باءت جميعها بالفشل. لم يلتزم القادة العرب دائماً تنفيذ ما اتخذوه من قرارات تتعلق بدورية انعقاد مؤتمرات القمة. ولذلك تعين الانتظار حتى انعقاد القمة العربية غير العادية في القاهرة 23-24 تشرين الاول/ أكتوبر 2000 كي تحدث نقلة نوعية في صيغة العمل العربي المشترك. إذ لم تكتف قمة 2000 باتخاذ قرار نمطي معتاد بضرورة الانعقاد الدوري، وإنما أدخلت تعديلاً فعلياً على ميثاق الجامعة بإضافة "ملحق خاص بشأن الانعقاد الدوري لمجلس جامعة الدول العربية على مستوى القمة" واعتبار هذا الملحق جزءاً مكملاً للميثاق.
وبصدور هذا التعديل الدستوري تحولت مؤتمرات القمة العربية، من حيث الشكل على الأقل، إلى مؤسسة دائمة من مؤسسات الجامعة العربية، صيغت وظائفها ومهماتها وصلاحياتها على النحو الآتي: "النظر في القضايا المتعلقة باستراتيجيات الأمن القومي العربي بكل جوانبه، وتنسيق السياسات العليا للدول العربية تجاه القضايا ذات الأهمية الإقليمية والدولية، وعلى وجه الخصوص النظر في التوصيات والتقارير والمشاريع المشتركة التي يرفعها إليه مجلس الجامعة على مستوى وزراء الخارجية، وتعيين الأمين العام وتعديل ميثاق جامعة الدول العربية" مادة 2. كما أصبح لهذه المؤسسة موعد انعقاد دوري محدد سلفاً بموجب الميثاق مرة على الأقل في السنة خلال شهر آذار مارس من كل العام: مادة 3.
كانت البنية المؤسسية لمنظومة العمل العربي المشترك قد أسست على ما يمكن تسميته "مفهوم الحد الأدنى"، أي الحد اللازم فقط للتنسيق بين سياسات دول مستقلة ذات سيادة، وهو المفهوم الذي كانت تتبناه معظم الحكومات العربية، وليس على مفهوم الحد الأقصى، أي الحد اللازم لتحقيق التكامل أو الوحدة والاندماج، وهو المفهوم الذي كان يتبناه تيار الفكر القومي العربي الصاعد في تلك الفترة.
وقد حرص الميثاق أشد الحرص على عدم المساس بسيادة الدول الأعضاء، وحرم التدخل في شؤونها الداخلية، واعتبر أن مبدأ الإجماع هو القاعدة والأساس في عملية اتخاذ القرارات وأن مبدأ الغالبية هو الاستثناء. ولأن الميثاق كان على وعي بأن مشروع الحد الأدنى اللازم لجمع كل الدول العربية في إطار مؤسسي واحد لن يرضي طموحات البعض، فقد حرص على تأكيد عدم اعتراضه على أي صيغة وحدوية أرقى، وحث الدول العربية الأعضاء على ضرورة التعجيل بإنشاء محكمة عدل عربية.
وتبدو مؤتمرات القمة وثيقة الصلة بالصراع العربي - الإسرائيلي. فتطورات الأوضاع على الساحة الفلسطينية كانت هي الدافع الأساسي وراء انعقاد أول مؤتمر للقمة العربية بعد العام واحد من نشأة الجامعة العربية أنشاص 4619، وإقدام إسرائيل على تنفيذ مشروعاتها الخاصة بتحويل مياه نهر الأردن، كان هو الدافع الرئيسي وراء تبني الرئيس عبد الناصر الدعوة لعقد القمة خلال الستينات وبداية أول محاولة جادة لتحويلها إلى مؤسسة دائمة من مؤسسات جامعة الدول العربية. وعندما دخلت القمة العربية في مرحلة الأفول والاحتضار، بعد الغزو العراقي للكويت، فإن تطورات الصراع العربي - الإسرائيلي كانت هي الدافع الرئيسي وراء محاولة إحياء هذه المؤسسة من جديد. فقد كان الخوف من تصفية القضية الفلسطينية بعد اغتيال رابين ووصول اليمين الإسرائيلي بقيادة نتانياهو إلى السلطة هو الدافع وراء نجاح محاولات لمّ الشمل العربي من جديد.
وهناك مؤشرات ودلائل أخرى تشير إلى تلك العلاقة الحميمة بين مؤسسة القمة وتطورات الصراع العربي - الإسرائيلي. فأكثر من 90 في المئة من مجمل ما صدر عن مؤسسة القمة العربية من قرارات له صلة مباشرة بالصراع العربي - الإسرائيلي عموماً وبالقضية الفلسطينية على وجه التحديد. وفي هذا السياق تبدو مؤتمرات القمة وكأنها مؤتمرات لإدارة الصراع العربي- الإسرائيلي أكثر منها مؤتمرات لترتيب البيت العربي ككل.
على صعيد آخر يلاحظ أن مؤتمرات القمة لم تتحول إلى آلية لتسوية النزاعات العربية - العربية رغم أن استمرار هذه النزاعات كان هو السبب الرئيسي وراء إرباك العمل العربي المشترك أو تعطيله إلى الدرجة التي استحال فيها أحيانا جمع القمة العربية أو عقدها في مواعيدها. ونظراً الى خطورة وتكرار بعض هذه النزاعات وتسببها في عرقلة مسيرة العمل العربي المشترك، فقد كان من المتوقع أن تبذل مؤتمرات القمة التي عقدت جهوداً حقيقية ومخلصة ودؤوبة لإقرار قواعد وآليات تسوية هذه المنازعات، أو للبحث فيها ومحاولة تسويتها بشكل مباشر. لكن الواقع يقول بأن تسوية المنازعات العربية لم تحظ بأي مكانة تذكر على جدول أعمال مؤسسة القمة العربية حيث تضاءل الاهتمام بها إلى درجة تثير الدهشة.
فعلى صعيد ترسيخ القواعد والمبادئ العامة والآليات اكتفت قمة الدار البيضاء 65 بإصدار "ميثاق التضامن العربي"، وهو نص عام يغلب عليه الطابع الإنشائي، ويعكس صدوره حدة الصراع الأيديولوجي الذي كانت تشهده المنطقة العربية في تلك الفترة، ولم يكن لصدوره أي تأثير يذكر في اتجاه تهدئة الأوضاع والصراعات العربية بدليل، أن مؤتمر القمة نفسه لم يتمكن من الالتئام، بسبب تلك الصراعات، حتى وقوع هزيمة 6719. أما في مجال إقرار وترسيخ الآليات الخاصة بتسوية وفض المنازعات فإن أقصى ما ذهبت إليه مؤتمرات القمة لم يتعد تشكيل بعض اللجان لتنقية الأجواء العربية. من ذلك مثلاً ما قرره مؤتمر قمة الدار البيضاء 85 حين عهد إلى لجنة مؤلفة من السعودية وتونس للتوفيق بين الأردن وسورية وبين العراق وسورية، وإلى لجنة مؤلفة من المغرب والإمارات وموريتانيا للتوفيق بين العراق وليبيا، وبين منظمة التحرير الفلسطينية وليبيا... مكتفيا ب "مناشدة المعنيين بالأمر التجاوب مع هذه المساعي بروح الأخوة". ومن الواضح أن هذه اللجان لم تؤخذ على مأخذ الجد لا من جانب الذين أوصوا بتشكيلها ولا من جانب الذين تعين عليهم التعاون معها. بل ان المؤتمر نفسه لم يحرص حتى على متابعة أعمال هذه اللجان ولم يطلب منها أن تكتب تقريراً لعرضه على المؤتمر القادم.
غير أن أكثر ما يثير الدهشة هو أن مؤسسة القمة العربية لم تتعاطَ أو تناقش سوى عدد قليل جداً من الأزمات العربية وهي، تحديداً، الأزمة الفلسطينية - الأردنية التي اندلعت في ايلول سبتمبر 1970 وبحثها مؤتمر القمة غير العادي الذي عقد في القاهرة في 27 ايلول سبتمبر، والأزمة اللبنانية التي نوقشت أولاً في مؤتمر القمة السداسي غير العادي الذي عقد في الرياض خلال الفترة من 16-18 تشرين الاول أكتوبر 1976، ثم في مؤتمر القمة العربي الثامن الذي عقد في القاهرة خلال الفترة من 25-26 تشرين الاول أكتوبر 1976، وأخيراً الأزمة الناجمة عن الغزو العراقي للكويت، والتي نوقشت في مؤتمر القمة غير العادي الذي عقد في القاهرة خلال الفترة 9-10 آب أغسطس 1990. وبينما حققت القمة قدراً معقولاً من النجاح في احتواء الأزمة بين الأردن والمقاومة الفلسطينية فإن نجاحها كان محدوداً في احتواء الأزمة اللبنانية، بينما فشلت فشلاً ذريعاً في معالجة أزمة الخليج الثانية واحتوائها.
في هذا السياق تبدو مؤسسة القمة، سواء بحكم النشأة ودوافع وملابسات الانعقاد في كل مرة أو بطبيعة ومضمون القرارات الصادرة عنها، وكأنها مؤسسة معنية أولاً وقبل كل شيء بالتعامل مع أوضاع وتطورات الصراع العربي - الإسرائيلي. غير أن تقويم مؤسسة القمة، حتى من هذا المنظور وحده، لن يكون في صالحها. فعلى رغم أن هذه المؤسسة لعبت دوراً مؤثراً بالفعل في مسار الصراع العربي - الإسرائيلي، إلا أن المحصلة النهائية لهذا الدور لم تصب دائما في اتجاه ترشيد إدارة الصراع على النحو الذي يحقق مصالح النظام العربي ككل ومصالح الدول الأعضاء فيه.
ويعود السبب الحقيقي وراء غياب فاعلية مؤتمرات القمة العربية إلى أن هذه المؤتمرات لم تتحول بعد إلى مؤسسة بكل ما تنطوي عليه هذه الكلمة من معان. ويبدو أن إدخال تعديل دستوري يلزم القمة بالانعقاد دورياً مرة كل سنة قد فجر آمالا عريضة بإمكان تحول هذه المؤتمرات إلى مؤسسة عربية حقيقية. غير أننا نود أن نلفت النظر إلى عدم جواز، وربما خطورة، الخلط بين المؤسسية والدورية. صحيح أن الدورية عنصر لا غنى عنه لانتظام العمل، لكنه لا يكفي وحده ضماناً لتيسير العمل وفق المعايير والضوابط المؤسسية، والتي تشمل، إضافة إلى الدورية وانتظام دولاب العمل، معايير وضوابط أخرى من قبيل الوضوح والدقة في تحديد الأهداف والاختصاصات والصلاحيات، والشفافية في عمليات صنع القرار، ووجود آليات ومعايير منضبطة ومتفق عليها للمتابعة وتقويم الأداء. ويتطلب الارتقاء بهذا الأداء حسم عدد من القضايا الجوهرية:
الأولى: تتعلق بماهية وموقع هذه المؤسسة داخل بنية العمل العربي المشترك: فالقمة يجب أن لا ينظر إليها على أنها مؤسسة لإدارة الصراع العربي - الإسرائيلي، وإنما باعتبارها أعلى مستويات صنع القرار في بنية مؤسسية متكاملة يفترض أنها مسؤولة عن إدارة النظام العربي ككل. ورغم المسؤولية الكبرى الملقاة على عاتق هذا المستوى من مستويات صنع القرار، إلا أنه لا يستطيع أن يؤدي دوره بفاعلية ما لم يكن مستنداً إلى قاعدة صلبة من البنية المؤسسية التحتية المحكمة والمتدرجة في مستوياتها ومسؤولياتها. من هنا تبدو الحاجة ماسة إلى ضرورة إعادة النظر في مجمل مكونات هذه البنية، بهدف استكمال ما لم يتم من بنى وإزالة ما استنفد أغراضه منها وما أقيم بطريقة عشوائية، وإعادة تحديد وتوزيع الصلاحيات والاختصاصات والمسؤوليات ليقوم كل بدوره على الوجه الأكمل.
الثانية: تتعلق بطرق وأساليب العمل وآليات ومستويات صنع القرار: فمؤتمرات القمة لا يمكن أن تنجز ما هو مطلوب منها على الوجه الأكمل ما لم تكن القضايا التي يتعين حسمها واتخاذ قرارات بشأنها قد تمت دراستها دراسة مستفيضة من كل جوانبها وطرحت كل البدائل المتاحة. ولذلك يتعين أن تسبق القمة اجتماعات نوعية على مستوى الوزراء ورؤساء الوزارات لتصفية كل القضايا العالقة في ما عدا تلك التي تحتاج إلى حسم على أعلى مستويات صنع القرار.
الثالثة: تتعلق بآليات متابعة التنفيذ ومعايير تقويم: فآفة العمل العربي المشترك لا تكمن في عدم اتخاذ القرارات أو في صعوبة الحصول على الغالبية اللازمة لصدورها، وإنما في عدم تنفيذ ما صدر منها وتحديد المسؤولية عن عدم التنفيذ. ولذلك فمن المهم جداً استحداث آليات لمتابعة تنفيذ قرارات القمة وتحديد أسباب ومعوقات عدم التنفيذ. وقد يثير هذا الموضوع حساسية كبيرة بالنظر إلى طبيعة النظم الحاكمة في العالم العربي. ومن الأفضل للعالم العربي أن تتخذ القمم العربية قرارات واقعية قابلة للتنفيذ وقادرة على أن تحدث، بالتراكم، نقلة نوعية في أداء النظام العربي على المدى الطويل، من أن تتخذ قرارات انفعالية غير قابلة للتنفيذ. فهذا النوع الأخير من القرارات قد يدفع بالعمل العربي المشترك خطوات مفاجئة إلى الأمام لكنه سرعان ما يعود به من جديد إلى نقطة الصفر. وهذا ما يتعين على مؤسسة القمة أن تتلافاه في المرحلة المقبلة.
* رئيس قسم العلوم السياسية في كلية الاقتصاد جامعة القاهرة.