العجز في الموازنة الفعلية لعام 2002 : السعودية : هل من تعارض بين الحفاظ على برنامج الرفاه وسداد الدين العام ؟

يوشك العام المالي 2002 أن يقفل دفاتره، ومع الأخذ في الاعتبار أحوال سوق النفط والتزامات الانفاق على التنمية، من تعليم وصحة وخدمات بلدية وضمان اجتماعي، يأتي السؤال: هل من توقعات حول اداء الاقتصاد السعودي لهذا العام؟ نعم، وهي توقعات رسمية مفادها أن الاقتصاد سينمو في حدود 1.6 في المئة، أي أقل من نصف النمو المفترض، ما يعني بطبيعة الحال تقلص نصيب الفرد من اجمالي الناتج المحلي متوسط دخل الفرد من نحو 29.084 ألف ريال 7.75 الف دولار عام 2001 إلى 28.689 ألف ريال عام 2002، بتراجع قدره 395 ريالاً عام 2002 ونحو 796 ريالاً خلال عامين 2001 - 2002، بافتراض أن المعدل السنوي لنمو السكان ثلاثة في المئة. أما السؤال الثاني: هل سينتهي العام بفائض أم عجز في الموازنة؟ ويبدو أن التصريحات الرسمية تشير كذلك الى أن العام سينتهي بعجز، على رغم أن الأمر يتطلب طرح سؤال: هل تجاوزت الإيرادات الفعلية حاجز المصروفات التقديرية 202 بليون ريال أم لا؟ وهذا ما ستكشف عنه الأيام القليلة المقبلة.
دين ورفاه
هناك من يريد لإزالة الدين العام ان يزيل برنامج الرفاه كذلك! وهذا أمر يدعو للعجب، والسبب ان قضية الرفاه ليست رفاهية فارغة بل مرتكز لتنمية المجتمع السعودي. إذاً برنامج الرفاه هو برنامج لبناء الإنسان وهو الأهم. أما قضية الدين العام فهي تمثل قصوراً في التدفقات النقدية تتطلب معالجة في هذا الإطار دون التعدي بما قد يمس الاستثمار في تنمية وتطوير الأصل ذي الأهمية الحرجة لبناء مجتمع متكامل ومتماسك ومنتج. وعليه، علينا عدم الخلط بين الأمرين. فهناك من يزعم أن ما يعرف بدولة الرفاه هي في انحسار في أرجاء العالم. وطبعاً هذا أبعد ما يكون عن الواقع، فلعل من المناسب بيان أن انفاق حكومات الدول الصناعية كنسبة من اجمالي الناتج المحلي ارتفع ارتفاعاً ملحوظاً خلال الأربعين عاماً الماضية، فقد زاد انفاق الولايات المتحدة من نحو 27 في المئة من اجمالي الناتج المحلي عام 1960 إلى 33 في المئة عام 1998، واليابان من 18 في المئة إلى أكثر من الضعف 37 في المئة، وبريطانيا من 32 في المئة إلى 40 في المئة. وفي الحالة السعودية، فقد بلغ متوسط الانفاق في السبعينات نحو 41 في المئة من اجمالي الناتج المحلي، وارتفع إلى نحو 55 في المئة في الثمانينات وعاد وانخفض إلى 44 في المئة في التسعينات. وتجدر الإشارة الى ان متوسط الانفاق في دول منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية بلغ نحو 40 في المئة من الناتج المحلي خلال التسعينات. وأخذاً في الاعتبار ان الدول الأعضاء في هذه المنظمة هي الأوسع ثراء ونمواً بين اقتصادات العالم، يصبح مبرراً القول أن المستوى الحالي للإنفاق العام في السعودية يوازي ما تنفقه الحكومات في الدول الغنية. هذا بصورة مجملة، أما كفاءة الإنفاق فأمر يستتبع تفاصيل لا يتسع لها المجال هنا. وقد تكفي الإشارة الى أن الحاجة لا تكمن في زيادة الانفاق بل في إعادة توزيعه بما يعزز برنامج الرفاه. وفي هذا السياق، من المفيد بيان أن مواصلة برنامج التنمية يستدعي بالضرورة تطوير المواطن المتعلم المعافى القادر والراغب في الإنتاج، فما زلنا في بداية مشوار تنمية الرأسمال البشري السعودي، فهل مناسب في وقتنا الراهن حتى مجرد التفكير في التخفيف من رعايتنا لبناء مجتمع منتج قادر على التصدي والاستفادة من مناخ المنافسة العالمي؟ ومن التصدي للتحديات الهائلة المحيطة الحاضر منها والقادم؟ وإذا كان ليس بوسعنا إحراز من الإيرادات ما نتمنى، فإننا نملك التحكم في الإنفاق ليس عشوائياً - بالتأكيد - عبر إعادة هيكلة شاملة للموازنة العامة للدولة لتصبح موازنة "صفرية" لا تسمح بتجاوز النفقات للإيرادات المتحققة فعلياً، وتنهي الإرتباط العضوي بين ما ينفق في هذا العام وما يليه من أعوام ولعل المدخل العملي لتحقيق ذلك هو التعجيل في وضع البنود العشرين للتخصيص، التي اعلن عنها أخيراً، موضع التنفيذ حتى تقلص حجم العمالة الحكومية، ولعلها تساهم في خفض الانفاق على بيروقراطية يقدر حجمها بنحو مليون موظف حكومي. ولا يجب أن تستثني إعادة الهيكلة قطاعاً أو نشاطاً فالمطلوب في نهاية المطاف إتخاذ القرار الضروري بتقليص الانفاق على البيروقراطية الحكومية بجميع قطاعاتها دونما استثناء، وإلا أصبحت إعادة الهيكلة جزء مبتسر لا ينجز التغيير المطلوب ليحقق المجتمع أهدافه الطويلة المدى.
وبداهة، يتطلب نمو السكان زيادة الانفاق عاماً بعد عام لتقديم الخدمات الضرورية لهم، إذ من غير المعقول أو المقبول ترك الأطفال دون تحصينات ودون رعاية صحية، ومن غير المقبول تركهم دون دخول مدارس. ومن غير المعقول ترك الفقير لفقره، والعاطل عن العمل لبطالته، وعدم إعالة الفئات المحتاجة في المجتمع. وعلى رغم قيام الحكومة بانفاق مهم على التعليم والصحة والضمان الاجتماعي، لكن مزيداً من الانفاق ضروري لمسايرة حاجات التنمية. فحلقة الفقر في أسرة معدمة لن تكسر من تلقاء نفسها بل لابد من يد قادرة تقدم العون المتواصل شهراً بعد شهر دون منة، من بيت المال، فاجتثاث الفقر والجهل والمرض من المسؤوليات الخطيرة لكل حكومة مسؤولة. وفوق هذا، فإن تنمية الرأس المال البشري المحلي يتطلب جهداً مضاعفاً في حقبة العولمة، فهو المورد الأساس ليصبح اقتصاد ما أكثر تنافسية. ومن المفيد الإشارة إلى أن النظام الأساسي للحكم قد حسم مسؤوليات الدولة تجاه رفاه المواطن تحديداً واضحاً، فعلى سبيل المثال لا الحصر، ورد ضمن فصل الحقوق والواجبات في المادة السابعة والعشرين: "تكفل الدولة حق المواطن وأسرته في حال الطوارئ والمرض والعجز والشيخوخة وتدعم نظام الضمان الاجتماعي وتشجع المؤسسات والأفراد على الإسهام في الأعمال الخيرية". والمادة الثلاثون: "توفر الدولة التعليم العام ... وتلتزم بمكافحة الأمية". والمادة الحادية والثلاثون: "تعنى الدولة بالصحة العامة ... وتوفر الرعاية الصحية لكل مواطن".
السؤال: هل يكفي ما ينفق حالياً؟ من الصعب الإجابة على سؤال واسع بهذا القدر، لكن - وبحكم ان الأمور نسبية - يمكن ملاحظة أن المستوى الإجمالي للانفاق الحكومي في المملكة يوازي الانفاق في الدول الغنية والمتقدمة صناعياً باعتبار اجمالي الناتج المحلي، كما سبقت الإشارة، بما قد يفيد أنه ليس هناك قصور في الانفاق من حيث الكم. كما ويلاحظ في الحالة السعودية أمرين: زيادة حصة الرواتب من الانفاق العام عاماً بعد عام، والأمر الثاني الزيادة المرتفعة في عدد السكان. ويمكن إضافة عنصر ثالث وهو الدين العام، وهو عنصر لم تستقر الرؤية الاستراتيجية حوله في المملكة، فهل يبقى ملازماً، أم سيبذل كل جهد لسداده في أقل عدد ممكن من السنين للتخلص منه؟ وكيف سيؤثر ذلك في برنامج التنمية وفي قدرة الاقتصاد المحلي على المنافسة؟ ومهما تكن النظرة للدين العام، فليس متوقعاً أن يسدد قبل ربع قرن من الزمن، بافتراض تحقيق فائض يعادل ما حققته الخزانة عام 2000، وبافتراض ان كل الفائض سيذهب لسداد الدين وخدمته، وهذان افتراضان غاية في التشدد باعتبار أداء الخزانة العامة للعامين 2001 و2002.
نعود الآن لتوزيع الانفاق، لنجد أن الانفاق الاستثماري يحظى بنحو خمسة في المئة من الناتج، وان الانفاق على الصحة يمثل 6.4 في المئة من الناتج، وهذا يتجاوز النسبة في البلدان الغنية حيث النسبة ستة في المئة، وبالنسبة للتعليم فالنسبة تعادل 5.5 في المئة وهي توازي ما تنفقه البلدان الغنية 5.4 في المئة طبقاً لبيانات البنك الدولي.
موازنة صفرية
أين المشكلة إذاً؟ ما تخصصه الدولة من مال للانفاق العام يجب أن يكفي لتقديم أعلى مستويات الخدمة، لكن ملامح القصور تتجلى في تدني الكفاءة. وهذه علة شخصتها وثائق الخطط الخمسية المتعاقبة، بوضوح. وعليه، فلعل من الضروري العمل لرفع مستوى الكفاءة في القريب العاجل بما يشمل جميع القطاعات المدنية والعسكرية للاستفادة من الأموال المتاحة الاستفادة القصوى. وهذا أمر يحتاج إلى جملة أمور أهمها:
- التعجيل في إعادة هيكلة الجهاز الحكومي برمته المدني وسواه لتقليصه والرفع من كفاءته باعادة هندسته والاستفادة من تقنيات المعلوماتية والاتصالات.
- إعادة هندسة الانفاق العام، وزيادة الانفاق الاستثماري وخصوصاً الذي يتعلق بالتعليم والتدريب والصحة وتنمية الرأسمال البشري.
- إعادة هيكلة موارد تمويل الخزانة العامة، عبر صياغة تصور استراتيجي حول الإيرادات غير النفطية من ضرائب ورسوم.
- إنشاء صندوق احتياط لاستقرار إيرادات الخزانة العامة يمنع تنامي أصل الدين العام ويهدف لتغطية العجز الداخلي عند الالتزام بالانفاق التقديري ولا يمول الانفاق الطارىء. ويودع في الصندوق أي فائض في الايرادات النفطية أو غير النفطية ومنها مثلاً حصيلة بيع 30 في المئة من أسهم الحكومة في "شركة الاتصالات السعودية" 15.3 بليون ريال. ووجود صندوق من هذا النوع سيزيل السبب للإقتراض وبالتالي تحمل أعباء الاقتراض، أو يخفف منها على أقل تقدير.
ويبدو أن العناصر الأربعة أعلاه تتحقق بإعتماد الموازنة "الصفرية" أساساً، فهي تستجيب لها بالكامل، فالموازنة الصفرية في عام ما لا ترتبط بما قرر من إنفاق في العام الماضي، بل لا بد من التبرير للحصول على المال. كما أن الموازنة الصفرية سميت كذلك لتميزها بعدم سماحها بحدوث عجز او فارق بين الإنفاق والإيرادات المتحقق وبذلك فهي أداة "لمد الرجل على قدر اللحاف"، كما أن الموازنة الصفرية ستدفع الأجهزة الحكومية دفعاً للارتقاء بأدائها بما في ذلك الحرص على تنمية الإيرادات غير النفطية. وهكذا، فهي أداة تعيد محورة قضية المالية العامة بحيث لا تتوقف الأجهزة الحكومية عند بث الشكوى بقلة الإعتمادات للإنشغال عوضاً عن ذلك بحسن توظيف المتاح من موارد محدودة. وسيتطلب ذلك إدارة الجهاز الحكومي على اسس الكفاءة: أي إنفاق أقل ما يمكن للحصول على أعلى ما يمكن.
الإنفاق العام
يبدو أن تواضع النمو الاقتصادي خلال التسعينات في حدود 1.5 في المئة في المتوسط سنوياً دفع لمزيد من الانفاق لحفز النمو. ولبيان هذه النقطة، فالزيادة في الانفاق الفعلي كانت ملحوظة خصوصاً في السنوات التي تلت حرب الخليج، فمثلاً تجاوز الانفاق الفعلي تقديرات الموازنة عام 1992 بنحو 29 في المئة، وحققت فيها الموازنة عجزاً بقرابة 67 بليون ريال 17.9 بليون دولار. وكان التجاوز عام 1993 ضئيلاً نسبياً خمسة في المئة، لكن العجز تلك السنة بلغ نحو 64 بليون ريال 17 بليون دولار، وكذلك عام 1994 حيث كان التجاوز في حدود ثلاثة في المئة لكن العجز بلغ حدود 35 بليون ريال 9.3 بليون دولار. أما في الأعوام 1995 و1996 و1997 فقد كانت الزيادة في الإنفاق 16 في المئة و32 في المئة و22 في المئة وبعجز فعلي قدره 28 بليون ريال و 19 بليون و16 بليون على التوالي. أما عام 1998، وهو عام انهيار أسعار النفط لمستويات غير مسبوقة، فقد شهد تراجع الانفاق الفعلي بنحو ثلاثة في المئة عما كان مقدراً في الموازنة. وعلى رغم ذلك اختتمت تلك السنة بعجز قدر بنحو 49 بليون ريال 13 بليون دولار. وفي عام 1999 تجاوز الانفاق الفعلي الانفاق المقدر بنحو 12 في المئة، لتحقق الموازنة ذلك العام عجزاً يفوق 36 بليون ريال 9.7 بليون دولار. أما عام 2000 فقد كانت الزيادة في الإنفاق أقل من 10 في المئة عما كان مقدراً على رغم تحقيق فائض. وشهد عام 2001 العودة للعجز فقد تجاوز الانفاق الايرادات المتحققة بنحو 25 بليون ريال 6.67 بليون دولار
عام 2002
وعلى رغم عدم التثبت من إمكانية تحقيق فائض قدره 45 بليون ريال 12 بليون دولار مستقبلاً، كما تحقق عام 2000، وعدم الرغبة في أن يصل العجز عام 2002 لما كان مقدراً 45 بليون ريال، لكن يمكن القول أن علينا السعي للخروج من "أرجوحة" العجز والفائض بالاستبسال لموازنة الدفاتر وتحدي الذات بالتزام منهجية الموازنة الصفرية المتوازنة الخالية من العجز والمستندة إلى صندوق احتياط. إذ لا يمكن تجاوز أن العجز المتراكم هو أصل الدين، وأن الدين وخدمته يمثلان - دون شك - عبئاً ثقيلاً ضمن التزامات المالية العامة يلقي بظلال قد تؤذي عجلة التنمية.
وعودة للموازنة المتوازنة الخالية من العجز، نجد أن تقديرات موازنة عام 2001 كانت متوازنة وتساوت فيها الايرادات والنفقات، وهذا أمر لم تقدم الحكومة على تقديره منذ أكثر من عقد ونصف من الزمن، فقد دأبت تقديرات الموازنة للفترة من 1987 وحتى عام 2000 على تجاوز المصاريف التقديرية للايرادات التقديرية. ولعل من المناسب بيان أن عام 1985 شهد إصدار الحكومة لموازنة متوازنة صفرية العجز، لكنها انتهت فعلياً بعجز تجاوز 50 بليون ريال 13.8 بليون دولار. وعلى رغم أن تجربة العام المالي 2001 لم تنته بتوازن فعلي في الإيرادات والمصاريف، إذ انتهى العام المالي بعجز فعلي قدره 25 بليون ريال، بقيت محاولة يجب تقنينها وإنجازها في كرات متواترة لا تنقطع، إذ يبدو أن من خصائص الموازنة تجاوز المصاريف الفعلية نظيرتها التقديرية تجاوزاً مزمناً. وعلينا التسليم بأن السعودية لن تتمكن من كبح جماح الدين العام إن لم تتمكن من ضبط مصاريفها ضمن الإيرادات المحققة.
ويبدو أن تجاوز الانفاق الفعلي للانفاق المتوقع سيتكرر هذه السنة، إذ قدر بداية العام أن موازنة عام 2002 ستنتهي بعجز قدره 45 بليون ريال، وهو مستوى قياسي للفترة بعد حرب تحرير الكويت. والعجز ناتج عن مصاريف تقديرية حجمها 202 بليون ريال مقابل إيرادات تقديرية قدرها 157 بليون ريال. وفعلياً، يبدو أن العام المالي 2002 سينتهي بعجز، وهذا يعد مفاجأة في ظل مؤشرات تبين أن إيرادات الخزانة العامة قد تتجاوز 213 بليون ريال. أما سبب العجز ومصدر المفاجأة فهو أن الإنفاق قد يتجاوز - فيما يبدو - مبلغ 202 بليون ريال. أما مصدر ارتفاع الايرادات عما هو مقدر في الموازنة فمرده أن تقدير الايرادات النفطية كان غاية بالتحفظ، إذ سيطر عليه المناخ القاتم لتداعيات إحداث 11 أيلول سبتمبر 2001، وبالتحديد تراجع أسعار النفط طيلة شهور الربع الرابع من عام 2001 لما دون الحد الأدنى من النطاق السعري لسلة منظمة الدول المصدرة للنفط أوبك. وعلى رغم أن ليس متوقعاً أن تصل إيرادات السعودية عام 2002 من النفط لمستويات عام 2001، فهناك ما يبرر القول أن تراجعها سيكون طفيفاً بنحو سبعة في المئة، تبعاً لمتوسط سعر سلة "أوبك" ولتوقع تراجع ايرادات الخزانة من الرسوم الجمركية وبافتراض أن الايرادات الأخرى غير النفطية لن تحرز أي زيادة عن مستوياتها في العام الماضي.
ملاحظات الجدول:
البيانات الفعلية لعام 2002 هي تقديرات الباحث، اذ لم تنشر البيانات الفعلية بعد.
* افتراضات عام 2002: افترض ارتفاع الانفاق الفعلي ليساوي الانفاق التقديري بداية العام 202 بليون ريال وتقديرات الايرادات الفعلية بنيت على أساس ان إيرادات النفط 191.25 بليون ريال 51 بليون دولار والايرادات غير النفطية في مستوياتها السابقة 42 بليون ريال 11.2 بليون دولار وتحت هذه الفروض تحقق الموازنة فائضاً قدره 31.3 بليون ريال.
* تقديرات 2002: تم افتراض أن الايرادات الفعلية هي أقل مما تحقق في العام الماضي 2001 بنسبة سبعة في المئة باعتبار متوسط سعر البرميل، وفي تلك الحالة يمكن تقدير الايرادات بنحو 57 بليون دولار. ويفترض هذا التصور عدم تجاوز الانفاق الفعلي ما كان مقدراً في الموازنة بداية العام 202 بليون ريال وفي حال صدق الافتراضات تحقق الخزانة فائضاً قدره 11.9 بليون ريال 3.17 بليون دولار.
* تقديرات 2002: تم افتراض أن الإيرادات الفعلية تراجعت بنحو سبعة في المئة عن مستويات عام 2001 تبعاً لمتوسط سعر البرميل، ليفترض أن الخزانة حققت إيرادات قدرها 57 بليون دولار. ويفترض هذا التصور أن الإنفاق الفعلي تجاوز التقديري بنحو 10 في المئة وبذلك تصبح قيمة العجز المفترض 8.3 بليون ريال 2.21 بليون دولار.
* متخصص في المعلوماتية والإنتاج