"الصياغة التنظيمية في المملكة" دراسة للدكتور العيسى

الكتاب الأول من نوعه في المكتبة السعودية

في إطار الجهود البحثية المعنية بالشأن القانوني، وفي إضافة للمكتبة الحقوقية في طابعها التأصيلي للصياغة التشريعية التي تعتمد الشكل والمضمون، أصدر الدكتور محمد بن عبدالكريم العيسى نائب رئيس ديوان المظالم كتابه: "الصياغة التنظيمية وتطبيقاتها في المملكة العربية السعودية"، في عدة مباحث تناولت الموضوع من عدة جوانب.
وفي قراءة موجزة لهذا العمل نسلط الضوء على المعالم الرئيسية فيه، لاسيما ديباجة البحث التي أشار فيها المؤلف إلى أن الصياغة النظامية من أعقد مهام التنظيم، وقال: "هي في العادة تناط بلجان خاصة تدعى "لجان الصياغة"، ويختزل مفهوم هذه اللجان لدى الكثير في التدقيق اللغوي، في حين يستأثر الخبير النظامي عادة بالمهام الأخرى، التي تتطلب رصيداً متعدد الخبرات، يتجاوز المفهوم المجرد للصياغة.
وأضاف قائلاً: "لا أدل على ذلك من كون المستهدف بالنظام يورد الكثير من الثغرات على المواد بعد نفاذها، يكشف هذا بجلاء العديد من الباحثين والمحامين، فضلاً عن القضاة خاصة "في القضاء الإداري"، حيث تمثل مواد النظام محور وقائعه وركائز تسبيبه، ولا نستثني في هذا سوى أحكام النظام الخاص؛ لخروجها عن نطاق "القانون العام"، فمتى كان مدار نزاع الأفراد مع جهة الإدارة حول حكم نظامي ضمن احكام القانون الخاص، فمناطه القضاء العام، وكثيراً ما يحصل في هذه الجزئية الفوات وتداخل الاختصاص الولائي، لكن يجب التنبه إلى أن القضاء العام - في المملكة العربية السعودية - لا ينظر كثيراً من هذه الحالات باعتبارها قضايا تجارية وهي منوطة بديوان المظالم استثناءً، إلى أن صدر نظام القضاء وآليته التنفيذية النافذان بتاريخ 1428/9/23ه بسلخ الدوائر التجارية من الديوان إلى المحاكم التجارية في القضاء العام، بعد تهيئة مقارها، ونعني بالفوات المنوه عنه ما سوى القضايا التجارية، كما لو أصدرت جهة الإدارة قراراً ركنه السببي حكم من أحكام القانون الخاص، وأثر على مركز أحد الأفراد وتظلم من ذلك، لخروجه عن ماهية القرار الإداري. والصياغة التنظيمية هي الثوب الذي يرتديه النظام؛ ولذا يختلف في التقييم باختلاف اللباس".
وأضاف الباحث: "يمثل كل من الفقه والقضاء، والخبرة ذات الاختصاص الدقيق في مشروع النظام، والمادة اللغوية، الركائز المهمة في صياغة المادة النظامية، وهؤلاء بمجموعهم المشمولان بلجان الصياغة وفق تأهيل عضويتها نظرياً وتطبيقياً، ويحصل من النقص والفوات بمقدار ما يحصل من الغياب لأي من عناصر القياس المطلوبة، ولا يمكن أن يفي الاختصاص القانوني بهذا الغرض وحده، بل قد يكون في جانب اختصاصه النوعي بمنأى عن المادة النظامية المطروحة".
وأشار إلى أنه "كثيراً ما تصطدم الصياغة التنظيمية بعقبات بسبب القصور في حشد العناصر المطلوبة لصناعة المادة النظامية، كما قد تخفق بفعل أخطاء فادحة تنتج عن قصور الاستقراء أو التشبع بنظريات أصبحت من إرث الماضي، كما في الإغراق في الإحالة على اللوائح التنفيذية، في حين أنها في صلب المادة النظامية، ويكون في ثاني الحال التساهل في التقيد بالوصف التنفيذي لينسحب على الجانب التنظيمي".
ونحا المؤلف باللائمة على التوسع في مفهوم اللوائح حيث قال: "ما لا يمكن قبوله ولو جرى تبريره باختلاف المدارس على سبيل التجوز أن يتصدى الوزير المختص لإعداد لائحة توصف بالتنفيذية في حين أنها نظام مكمل للنظام الأصلي المكتمل لشروط إصداره بما في ذلك مروره على دوائر السلطة التنظيمية المعنية بإعداد مشروعه، ومن ثم صدوره بأداة عليا، ليأتي الوزير بحجة اللائحة التنفيذية المخول لها إصدارها ليضع تحت غطائها نظاماً جديداً".
وقال: "تتعقد المشكلة عندما يسن الوزير المختص عقوبات معينة، ولذا استقر القضاء الإداري في المملكة على إلغاء القرارات الإدارية الصادرة بعقوبات منظمة بموجب لوائح تنفيذية (لم تصدر بنفس أداة صدور الأنظمة)، مع تصنيف ما سواها من الأحكام وقبول ما يمكن قبوله قدر الإمكان على أساس أن الأصل فيما يصدر عن جهة الإدارة الصحة ما لم يثبت بيقين عكسه، والقول بأن هناك اتجاهاً يجيز أن تشمل اللوائح بأحكام جديدة لا يمثل في حقيقته، إلا القول بتسويغ اغتصاب سلطة المنظم على أساس أن ثمة اتجاهاً بسيغه، والانجرار وراء الاتجاهات والتعلل بها - على علاتها - من شأنه ألا يضع أحداً في دائرة الخطأ البتة".
وختم هذا المبحث بالإشارة إلى أهمية تقليص اللوائح قدر الإمكان، وأن من عيوب النظام ترك أحكام تلح بإيرادها في صلبه ومن ثم إحالتها إلى اللوائح والتي يزدوج الخطأ بوصفها بالتنفيذية، مشيراً إلى أن من اللوائح ما هو تنظيمي، ومنها ما هو ضبطي، ومنها ما هو تفسيري، وأن هذه الأخيرة تناط غالباً بالمذكرات الإيضاحية، ودعا الباحث إلى أهمية فك التداخل في هذه المنظومة التي ذكر بأن غالب التشريعات العربية لم تسلم منها، وأن المنظم السعودي يسعى إلى تقليص إشكالاتها في الآونة الأخيرة بشكل واضح، وكشف عن أن الجهة المعنية بإعداد مشاريع الأنظمة في المملكة تضم نخبة من الخبراء النظاميين والمستشارين ذوي الاختصاص والاستطلاع الجيد في هذا الشأن، لاسيما الإفادة من الخبرة الأجنبية، وعدم عزل المشروع التنظيمي عن رصدها في استقراء وتتبع ملحوظ، كما هو واضح في عدد من الأنظمة في طليعتها الأنظمة العدلية والتي صيغت وفق أحدث المفاهيم القضائية في نقلاتها النوعية، بقالب تنظيمي استقطب أميز المصطلحات القضائية التي جرى التواضع عليها قديماً وحديثاً.
وعقد المؤلف في السياق نفسه مقارنة بين مصطلح: النظام والتنظيم واللوائح (بأنواعها)، والأوامر والتعليمات، وأوضح أدوات الإصدار للأنظمة وغيرها في المملكة مع بيان درجاتها، موضحاً مدلول كل أداة، وهي: الأمر الملكي، والتوجيه الملكي، والمرسوم الملكي، وقرار مجلس الوزراء، والأمر السامي، والتوجيه السامي. كما أوضح مدلول النظام في الاصطلاح الأجنبي، وأنه يختلف مع مدلوله في المملكة، وشدد على أهمية أن يكون الناقل للغة الأجنبية على يقظة في هذا الأمر.
وأشار إلى بعض الثغرات في صياغة الأنظمة، منوهاً بحرص المنظم السعودي على تلافيها عند إعداد مشاريعها، أو تعديلها متى ما أصبحت واقعاً يصعب تأويله. وأفاض المؤلف في حديثه حول: "الأحكام الانتقالية - الوقتية -"؛ مشيراً إلى أن كثيراً منها يحسن أن يضمن أداة الإصدار، لا أن يكون في صلب النظام موضحاً أسباب ذلك، وسلبية تضمينها مواده، وساق عدة أمثلة على ذلك. وشدد الباحث على أهمية أن يشتمل النظام على أحكام واضحة تتلافى التفسير قدر الإمكان، وفي السياق نفسه أسهب في موضوع تفسير النص النظامي، لاسيما التفسير القضائي، مبيناً أهمية الإفادة من دلالة الألفاظ، ومن جانب آخر شدد على أن يكون المنظم على حذر في هذا الأمر، مبيناً أن الخطأ فيه من خلال خروج حكم المادة عن مفهومه الخاص، إلى إنزالها على قواعد اللغة ودلالات الألفاظ، التي قد لا تكون في تقديره، له سلبيات عدة، وتعيب النظام وتجعله عرضة للنقد، مرتكزاً على القاعدة بأن: "القانون متى صدر خرج عن إرادة مصدره".
كما شدد أيضاً على أهمية أن يتحاشى المنظم العبارات المحتملة، مثل كلمة: "ينبغي"، وسياق المضارع الموهم، ومخالفة الرأي القانوني السائد كما في إكساب رجل الإدارة وصف "الحق" في ممارسة مهامه الوظيفية في حين أنها اضطلاع بواجب وظيفي، فلا يقال مثلاً "للوزير الحق في كذا".
كما شدد على أهمية ألا يعتمد المنظم إلا السياق القاطع المزيل للبس، وأوضح أن قصور رصد الصور المتوقعة للحكم المراد تنظيمه ينتج عنها عدة إشكالات، تتجلى في الصور الجديدة التي ستظل عالقة، لكن يحسن بالمنظم أن يعتمد الشمول الذي يندرج تحته أكبر قدر من الصور، ويكون السرد على هيئة التمثيل فحسب. ونبه الباحث على عبارات تتقاطع في الدلالة بين معناها العرفي ومعناها اللغوي ومثل لذلك بعدة أمثلة من بينها كلمة: "البسيط"؛ وقال: إن البسيط في اللغة الواسع الممتد، وفي العرف الدارج القليل اليسير، فإذا وردت هذه الكلمة في مادة نظامية فبماذا تفسر؟ كما في المادة (157) من نظام المرافعات الشرعية، وغيرها كثير وأسهب المؤلف في هذه المسألة وأبدى ما يراه بشأنها.
وعرج على صياغات نظامية مقرونة بمقترحات مقابلة لها يرشحها المؤلف كبدائل أكثر مناسبة، ويعتبرها كما يقول: "أحسن وقعاً وألطف مأخذاً" سواء في اللفظ المتعلق غالباً بالسبك، أو المعنى مشيراً إلى ان اللفظ كثيراً ما يحيل المعنى في حين يعتقد البعض ان الأمر لا يعدو مجرد خيارات وبدائل نظيرة ودلل على ذلك من ناحية اللغة والمصطلحات.
ودعا إلى أهمية ابتعاد المنظم عن الأوصاف الكاشفة، إلاّ عند الضرورة مشيراً إلى ان النظام يضع قواعد تعتمد الاختصار والوضوح وان المقام ليس في معرض البلاغة والبيان منبهاً إلى ان هذا يختلف عن الحكم القضائي الذي يضطر في كثير من الأحايين إلى الوصف الكاشف، كما في الحكم بالغاء القرار فمع كونه بمعنى السحب إلاّ أنه لما كانت الأحكام مبنية على البت والحسم بما يدفع أي إيراد استقر القضاء الإداري على كشفه - عند الاقتضاء - بعبارة: "من تاريخ إصداره"، للتفريق بين الالغاء والسحب. وأومأ المؤلف إلى أهمية ان تصطبغ المواد بالمصطلحات النظامية المتعارف عليها، وقال بأن هذا يخدم القضاء كما يخدم الإدارة ومثل لهذا بأهمية ان يفرق في المواد التي تمنح الصلاحيات بين الأعمال المادية والقرارات النظامية والتي يحصل بينها الكثير من التداخل والخلط خاصة في الصياغة - عند الإصدار - . وخصص المؤلف مبحثاً - مقتضباً - لعلامات الترقيم، ونبه فيه إلى قواعد مهمة من بينها تحاشي علامات الاعتراض في نص النظام، لكون النظام يفترض ان تحكمه وحدة موضوعية في سياق مترابط ومفهوم الاعتراض لا ينسجم مع هذا المعنى لكونه يشعر بنوع اضطراب ولذا لا يختلف النحويون في ان الجملة المعترضة لا محل لها من الاعراب.ونبه المؤلف إلى توخي الحذر من فك الارتباط بين المصحح اللغوي وفهم السياق النظامي، فكثيراً ما يصحح اللغوي سياقاً يحيل معنى المادة، بسبب فهمه الخاطئ لحكمها، كما في كلمتي: تنفيذ ونفاذ، وتسليم وتسلم وغيرهما.
بعد هذا تطرق الباحث إلى كثير من الأوهام اللغوية ومثل لذلك بأهمها، كما في عبارة: "اتفاقية تعاون" وأوضح ان صحتها "اتفاق تعاون" لكونها مصدراً صريحاً لا تحتاج إلى ما يكسبه هذا المعنى، وقال ان السياق مماثل لقولنا "انفراجية الأزمة" في الانفراج لكن الأول كثر دورانه على الأسماع فتقبلته والثاني بعكسه فرفضته كما مثل بجملة: "المواصفات السعودية" وبين ان صحتها "الصفات السعودية"، لأن "المواصفات" يفيد المفاعلة والنص النظامي - في سياقه من طرف واحد - لا يساعد عليه.
وأوضح ان ثمة تخطئات في غير محلها، كما في تخطئة: "الأساسي" و"الرئيسي" وقال بأن المخطئ واهم لأن الياء فيهما ليست للنسبة بل هي مزيدة للتأكيد كقول رؤبة: "والدهر بالإنسان دواري" وأوضح ان "الأساسي والرئيسي" ابلغ في السياق وأقوى في الدلالة من الأساس والرئيس.
وأشاد المؤلف: "بالمساطر" في المملكة المغربية وهي القوانين والأنظمة في اصطلاح غيرهم، في توخيها العربي الفصيح وتحاشيها الخطأ: لغة ونحواً وصرفاً وذلك في الغالب الأعم.
ونوه المؤلف بحرص المنظم السعودي على توخي الدقة في الصياغة النظامية وابتعاده عن العشوائية في التلقي عن الغير، سواء في الأحكام أو المصطلحات أو الصياغة اللغوية وضرب بعض الأمثلة على مصطلحات وصياغات تحاشاها المنظم بالرغم من تداولها في كثير من القوانين الأجنبية.
وأشار إلى ان استعمال كلمة: "القانون" جاء في التراث الفقهي الإسلامي وان مما يكثر دورانه على ألسنة الفقهاء مصطلح: "القوانين الإسلامية" وان التوجس من هذه الكلمة جاء على خلفية مقابلتها لتحكيم الشريعة الإسلامية، وكون البعض اعتبرها علماً على هذا العلم الذي يتقاطع في بعض أحكامه مع الشريعة وان هذا استقر في النفوس ورتب على هذا وجوب مناهضته.
في حين يعتقد الكثير ان وضعها اللغوي ودلالتها الاصطلاحية تسمح باستعمالها وان هذا يختلف مثلاً عن قولنا: "التوازن المالي للعقد" في مقابل: "الأصل في العقود العدل" وعن قولنا: "العلاقة السببية" في مقابل: "الافضاء" وأسهب الباحث في هذا الأمر وأورد عدداً من المصطلحات كما في كلمة: "الاعتراف" في مقابل: "الاقرار" على أساس ان الأولى - في تحفظ البعض - من المصطلحات الكنسية وان الشريعة واللغة لا تعرفان في هذا السياق سوى كلمة: "الاقرار".
وأسهب الباحث في حديثه عن المقارنة بين المصطلحات القانونية والشرعية وضرب لذلك أمثلة عديدة منها: "العقد الاحتمالي" ويقابله "عقد الغرر" و"العمولة - الرسم" ويقابله "الأجرة" و"عقد المقاولة" ويقابله "عقد الغرر" و"العمولة - الرسم" ويقابله "الأجرة" و"عقد المقاولة" ويقابله "عقد الاستصناع" والظروف الطارئة والقوة القاهرة والصعوبات المادية غير المتوقعة ويقابلها جميعاً وضع الجوائح والوقائع الفردية ويقابلها: "قضايا الأعيان" والرابطة العقدية ويقابلها "التعاقد" و"المسؤولية التقصيرية، والمسؤولية العقدية" ويقابلهما "الضمان" ولفت الباحث إلى الفرق بين هاتين المسؤوليتين.
وفي هذا الصدد وقف المؤلف على أهم معالم الصياغة التشريعية في المملكة وهي التحفظ حيال أي وافد في اللفظ أو المصطلح أو الحكم يتعارض مع ثوابت المملكة، وبناء عليه ذكر الباحث انه جرى العزوف عن الكثير منها لهذا الملحظ، كما جرى اختيار ألفاظ فقهاء الشريعة بدلاً من غيرها وذلك في الأنظمة ذات الصلة بالشأن الإسلامي - على وجه التحديد - ومثل لذلك بالنظام الأساسي للحكم، والأنظمة العدلية والأوقاف والولايات. وكثيراً ما شدد الباحث على الحرص على استيعاب المنظم لدلالات الألفاظ ومفاهيمها في اللغة، وأشار إلى ان خير من تناولها باتقان واسهاب كتب أصول الفقه الإسلامي، وأنه لا يمكن القول بأن الشأن القانوني لا علاقة له بكتب تتعلق بدلالة الألفاظ الشرعية لكون هذه الدلالات والمفاهيم مستمدة من لغة العرب (لغة النصوص الشرعية) التي تكتب بها أنظمتنا وبسط الباحث الحديث عن هذه الدلالات والمفاهيم وأوضح ان بعض الكتب المعنية بالصياغة القانونية تنقل عنها بكثرة دون ان تشير إلى مصادرها وكشف ان دلالات الألفاظ في المباحث الأصولية ترجم لبعض اللغات الأجنبية وأفيد منه في الدراسات القانونية وان بعض زملائه في الوسط القضائي خارج المملكة نوهوا بالثروة الأصولية في دلالات الألفاظ وأكدوا على أنها الحلقة المفقودة في القانون الوضعي وأنها تمثل اعجازاً علمياً يسجل للمكتبة الإسلامية. وختم المؤلف بأهمية التأهيل النظامي وأوضح بأن الركود العلمي ونمطية الأداء دون رصد معلوماتي وتدريب مستمر يعود بالسلب في وظيفة تعنى بأهم أعمال الدولة وقال بأن هذا ليس حصراً على المستشارين والخبراء النظاميين في دوائر السلطة التنظيمية بل يشمل كل من أسندت إليه مهمة المشاركة في اعداد مشاريع الأنظمة - كل فيما يخصه - لكون تلك الدوائر جزءاً مسانداً في هذا الشأن المهم وهي في جميع الأحوال لا تستقل بسن مشروع النظام. ودعا الدكتور العيسى إلى استقطاب المؤهلين في الشريعة والقانون للمشاركة في اعداد تلك المشاريع كخبراء بالتعاون مع عدم التقليل من شأن الخبرة القضائية وأوضح ان العديد من القوانين الأجنبية يشار في ديباجتها إلى اطلاع السلطة القضائية عليها ممثلة في القضاء الإداري والنص عليه - تحديداً - عند من يأخذ بمنهج القضاء المزدوج وهذا أمر تفرضه الحالة القانونية إذ لا ينبغي التقليل - بأي حال من الأحوال - من أهمية الخبرة القضائية التي تتعامل في وقائعها مع الشأن القانوني وترصد ثغراته وتختزن العديد من المفاهيم والمقترحات حوله.
@ نائب رئيس ديوان المظالم