تقرير الامم المتحدة عن الوضع في العراق . التحضير للانتخابات يستغرق 8 أشهر ونظام التجمعات الانتخابية ليس بديلاً

اكدت الامم المتحدة ان الاستعدادات لإجراء انتخابات عامة في العراق "ستتطلب ثمانية اشهر على الاقل بعد الانتهاء من وضع اطار قانوني" لذلك يمكن التوصل اليه "بحلول ايار مايو المقبل". ولفتت الى انه يمكن حينئذ، ورهناً بتوافر الشروط الاخرى "اجراء الانتخابات بنهاية 2004 او بعد ذلك بقليل". جاء ذلك في التقرير الذي اصدرته الامم المتحدة امس وحمل عنوان "الانتقال السياسي في العراق: تقرير بعثة تقصي الحقائق".
وأوصى التقرير ب"انشاء هيئة انتخابية عراقية مستقلة وقائمة بذاتها من دون مزيد من الابطاء". وجاء في التقرير ان "فكرة نظام المجمعات كما هي مطروحة الآن، ليست عملية وليست بديلاً من الانتخابات".
واكد انان في تقريره "عدم امكان إجراء انتخابات موثوقة بحلول 30 حزيران يونيو" مشيراً الى "توافق ايضاً بين العراقيين على الالتزام ب30 حزيران موعداً نهائياً لنقل السيادة الى حكومة موقتة وعلى وجوب تعاون كل الاطراف في التقيد بهذا الموعد". واوصى الامين العام بضرورة "وضع موعد محدد للانتخابات" العامة. وقال في تقريره ان "حسم موعد اجراء الانتخابات يتيح فرصة ومجالاً للعراقيين سواء من هم في مجلس الحكم او من هم خارج العملية السياسية وسلطة التحالف الموقتة للدخول في حوار اكثر تركيزاً على الآلية التي سيتم نقل السيادة اليها في 30 حزيران.
واعلن انان في التقرير ان الامم المتحدة ستكون على استعداد لتقديم مساعدتها من اجل "تكوين توافق بين الطرفين في شأن سلطات هيئة موقتة للحكم وهيكلها وتكوينها على وجه التحديد والعملية التي يمكن ان تتبع في انشائها" وهذا يشكل استعداداً جديداً لدور اكبر للامم المتحدة الى جانب استعدادها "لتقديم الخدمات الاستشارية والمساعدة التقنية لدعم العراقيين في ما يبذلونه من جهود لوضع اطار قانوني انتخابي وتصميم وتنفيذ مختلف جوانب العملية الانتخابية".
ويلفت التقرير الى "ما يتسم به توفير الامن من اهمية كبرى سواء لنجاح هذه العمليات او لمشاركة الامم المتحدة" ويشير الى ان المناقشات جارية في هذه المسألة مع مجلس الحكم وسلطة التحالف "ولا بد من تكثيف هذه المناقشات لاتمام ترتيبات توسيع نطاق نشاطات الامم المتحدة في العراق". واشار التقرير، في شقه السياسي الذي وضعه فريق الامم المتحدة برئاسة السفير الاخضر الابراهيمي، الى ان "النزعة الطائفية آخذة في الترسخ كما ان التعارض السياسي بين الطوائف المختلفة اصبح اكثر قطبية".
وحذّر انه "اذا لم تتمكن العناصر الفاعلة، سواء العراقية او غير العراقية، من التصدي العاجل للمسائل الاشد الحاحاً بما في ذلك الوضع الامني، فان التوترات الكامنة يمكن ان تغذي الامكانات القائمة فعلاً لاثارة النزاع المدني والعنف" ودعا كل الاطراف الى "العمل بدأب لمنع تصعيد العنف بين الطوائف المختلفة وللاسهام في العملية البطيئة الشاقة لبناء الثقة ولخلق القوة الدافعة لتعاون متواصل". ويشير التقرير بصورة غير مباشرة الى تصدّع اتفاق 15 تشرين الثاني الذي وقعته سلطة "التحالف" مع مجلس الحكم العراقي، حيث لم يبق منه سوى تاريخ 30 حزيران موعداً لنقل السلطة الى العراقيين علماً ان فكرة انتخابات التجمعات سقطت، وانه تم الفصل بين الانتخابات العامة و"القانون الاساسي" المفترض الانتهاء منه آخر الشهر الجاري.
ويشير التقرير الى "تحفظات قوية" من جانب بعض العراقيين عن بعض عناصر الاتفاق. وبين الاسئلة المطروحة التي اشار اليها "ما هو وضع قوات التحالف بعد 30 حزيران؟".
كما جاء فيه ان الاتفاق يتضمن جزءاً عن ترتيبات امنية غير محددة تعطي "حرية تصرف كبيرة" لقوات التحالف. ويضيف التقرير: "ومما له اهمية كبرى ان هذا الجزء من الاتفاق يلزم الحكومة الموقتة التي ستقام في المستقبل باتفاقات غير معروفة بعد بين سلطة التحالف ومجلس الحكم".
وزاد التقرير: "شدد معظم العراقيين الذين التقت بهم البعثة على انه لا يمكن الا لحكومة انتقالية شرعية او لحكومة منتخبة ان توافق على اية ترتيبات امنية ثنائية مع التحالف. وهم يعتبرون ان اي اتفاق خلاف ذلك انما هو غير مشروع ويوحي بأن عملية التوصل الى اتفاقات أمنية لن تكون خاضعة لا للشفافية ولا للمساءلة".
ويقترح التقرير، بصورة غير مباشرة عبر طرح سؤال، حكومة تكنوقراطية إدارية موقتة، إذ جاء فيه "أليس من الأبسط والأكثر فاعلية تكوين توافق لانشاء حكومة إدارية موقتة ذات سلطات واضحة محدودة تهيئ البلد لانتخابات نزيهة، وتدير شؤونه خلال الفترة الانتقالية، والعملية التي يتم بها انشاء هذه الحكومة؟". وأشار التقرير إلى أن الكثير من العراقيين أكد وجوب أن تستند الحكومة الموقتة إلى "قاعدة عريضة، لا إلى نظام الحصص، أي أن تكون حكومة تتألف بالدرجة الأولى من الفنيين التكنوقراط الأكفاء".
وأشار التقرير إلى أفكار أخرى مطروحة، مثل توسيع مجلس الحكم الحالي، وعقد مؤتمر وطني تنبثق منه مجموعة مبادئ ليست دستوراً تنظم فترة الانتقال. كما يتم التوصل فيه إلى اتفاق لتشكيل "حكومة وحدة وطنية موقتة"، هذا إلى جانب فكرة "المائدة المستديرة"، وفكرة "خريطة طريق" لانتقال الحكم. ويؤكد التقرير: "يعود الأمر في نهاية المطاف إلى الشعب العراقي كي يتخذ القرارات اللازمة للبت في هذه المسائل". وأكد أن الأمم المتحدة ستتصدى لاداء "دورها الداعم بالمساعدة على تيسير التوصل إلى توافق سياسي، فضلاً عن تقديم المشورة التقنية في ما يتعلق بالانتخابات إذا طلب منها الشعب العراقي ذلك، وإذا كلف مجلس الأمن المنظمة باداء هذا الدور، وتم اتخاذ الترتيبات الملائمة لتوفير الأمن لموظفينا". وهنا ابرز ما ورد في التقرير:
أولاً- مقدمة
1- أوفد الأمين العام الى العراق بعثة لتقصي الحقائق في الفترة من 6 الى 13 شباط فبراير 2004. وجاءت هذه المبادرة استكمالاً للاجتماع الذي عقد في نيويورك في 19 كانون الثاني يناير 2004 مع مجلس الحكم العراقي وسلطة "التحالف" الموقتة واستجابة لطلب الطرفين فضلاً عن طلب كثير من المنظمات والشخصيات العراقية، وآية الله علي السيستاني، وهو من كبار رجال الدين الشيعة. ...
5- لم تمكّن القيود الأمنية البعثة من السفر خارج بغداد بالقدر الذي كانت ترغب فيه. والواقع ان الاتصال بالعراقيين وتنظيم الاجتماعات معهم، حتى في العاصمة، كان يمثل تحدياً للأسباب الأمنية نفسها. ومع ذلك، تمكن الفريق من التيقن من آراء قطاع واسع من العراقيين. كما تمكن الجانب التقني من البعثة، من جهته، من اجراء نقاشات مسهبة مع فرقاء من الخبراء والأكاديميين العراقيين واعضاء الأحزاب السياسية العراقية ممن اضطلعوا ببحوث في جدوى إجراء الانتخابات في ظل الاحوال الراهنة.
6- وعلى اساس هذه المناقشات الواسعة، تمكنت البعثة من التوصل الى فهم للبيئة السياسية وللتطورات السياسية الأخيرة المتصلة بالنقاش الجاري حول انتقال الحكم، ومن تشكيل رأي في المسائل المحددة التي طُلب من البعثة دراستها. وعلى مختلف جوانب الطيف السياسي والاجتماعي، كان هناك اجماع يكاد يكون تاماً على وجوب عمل الأمم المتحدة كميسّر لهذه العملية، بحيث تقدم المساعدة التقنية عند الحاجة اليها وتساعد على تشكيل توافق آراء في المسائل المختلفة المطروحة للنقاش.
ثانياً - الحال الراهنة في العراق
7- دلل الهجومان المدمران على قوات الشرطة والأمن العراقية، اللذان حصلا اثناء زيارتنا، على ان التمرد مستمر في تهديد أمن كل العراقيين. ولا يُعرف الكثير عن الجهات التي تقف خلف هذه الهجمات، ولكنها على ما يبدو مصممة على تعطيل أي خطط لإعادة بناء عراق يسوده الاستقرار والسلام. ومع ذلك، بدأنا في ملاحظة بوادر نشاط سياسي حزبي من شأنه ان يؤدي الى تفاعلات جديدة بين النخب السياسية والطوائف المختلفة. ومن الواضح تماماً ان الوضع الأمني مرتبط بصورة لا تنفصم بالتطورات السياسية.
8- وهناك مؤشرات كثيرة تدل على تزايد انقسام الطبقة السياسية. فالنزعة الطائفية آخذة في الترسخ، كما ان التعارض السياسي بين الطوائف المختلفة أصبح أكثر قطبية. وهذا كله في سياق عملية سياسية لا تزال مقصورة على عدد ضئيل من العناصر الفاعلة التي تتباين صدقيتها. ... وتلقينا من العراقيين العديد من الاقتراحات والأفكار التي تتراوح بين اعادة نظام الحكم الملكي كحل للأزمة، وعقد مؤتمر لزعماء العشائر بهدف تشكيل حكومة، وتنظيم مؤتمر وطني أو مائدة مستديرة وطنية لوضع اتفاق بين أهم العناصر الفاعلة، وتشكيل حكومة موقتة من الفنيين التكنوقراط تكون محدودة السلطات.
9- على ان هناك ايضاً شعوراً بالخطورة التاريخية للحال الراهنة. ويوجد تصورات لدى الطائفة السنية والنخبة العلمانية بأنهما تشهدان تحولاً حاسماً في ميزان القوى سيجعلهما في موضع الخسارة في اطار الترتيبات السياسية الجديدة التي يجري العمل على وضعها. ويراود كثير من ابناء الطائفة الشيعية شعور بالمسؤولية لتفادي تكرار أحداث عام 1922 التي يعتبرونها بداية لتجريدهم من سلطتهم ولاضطهادهم. وهم مصممون على تصحيح هذا الوضع وتأمين تحرير الطائفة الشيعية سياسياً. ويدرك آخرون من الكرد ان الأكراد حققوا عدداً من المكاسب خلال عقد الثمانينات وبعد حرب الخليج الأولى، لكنهم يتخوفون من ان الترتيبات الجديدة ستكون على حساب ما يتمتعون به حالياً. وفي الوقت نفسه، تشعر فئات الأقليات ان من شأن نظام قائم على حكم الأكثرية ان يعرضها لوضع غير موات اطلاقاً، بينما يساور القلق المجموعات النسائية من ان ما حققته من مكاسب في ظل النظام العلماني السابق يتعرض الآن للتهديد من جراء نظام جديد تسيطر عليه أحزاب دينية الأساس.
10- هذه التطورات كلها انما تخلق في وقت واحد التوقعات والمخاوف والتوترات وانعدام الثقة. وهناك ما يعود الى الأمل بأن التفاعلات السياسية في العراق يمكن ان تتحول الى قوة دافعة لبناء توافق آراء حول نظام جديد للحكم يلبي مطامح التحرر السياسي، على ان يقدم في الوقت نفسه ضمانات من هيمنة الأكثرية على العمليات السياسية وان يحمي حقوق الأقليات وفئات الهويات الاخرى في اطار كيان وطني. ولكن اذا لم تتمكن العناصر الفاعلة، سواء العراقية أو غير العراقية، من التصدي العاجل للمسائل الأشد إلحاحاً، بما في ذلك الوضع الأمني، فإن التوترات الكامنة يمكن ان تغذي الامكانات القائمة فعلاً لإثارة النزاع المدني والعنف. ويتعين على الجميع ان يعملوا بدأب لمنع تصعيد العنف بين الطوائف المختلفة، والمساهمة في العملية البطيئة الشاقة لبناء الثقة ولخلق القوة الدافعة لتعاون متواصل.
ثالثاً - اتفاق 15 تشرين الثاني نوفمبر وعملية نقل السلطة
11- تقف الحال السياسية في العراق على مفترق طرق آخر. ففي 15 تشرين الثاني نوفمبر 2003 وقعت سلطة "التحالف" الموقتة ومجلس الحكم اتفاقاً على العملية السياسية الرامية الى تسريع وتائر نقل السيادة من سلطة "التحالف" الى ادارة عراقية بحلول نهاية حزيران 2004. وقد شكلت التطورات السياسية التي نشأت من هذا الاتفاق السياق الذي أوفدت فيه بعثة الأمم المتحدة لتقصي الحقائق.
12- ويجدد اتفاق 15 تشرين الثاني الشروط المؤدية الى حل سلطة "التحالف" وتولي السلطة من جانب جمعية انتقالية جديدة وحكومة موقتة. غير ان شخصيات عراقية رئيسية، بينها اعضاء في مجلس الحكم نفسه، وعدداً من الفئات السياسية والدينية أعربوا عن معارضتهم لاتباع نموذج المجمعات المحلية المقترح كأساس لاختيار اعضاء الجمعية الانتقالية. وطالب كثيرون، ومنهم آية الله السيستاني بإجراء انتخابات عامة مباشرة وقالوا بإمكان تنظيم انتخابات تتمتع بقدر معقول من الصدقية قبل 30 حزيران 2004.
13- ومع ان شرعية وقانونية اتفاق 15 تشرين الثاني كانت موضع شك لدى كثير من العراقيين، أكد معظم العراقيين الذين استشارتهم البعثة ان الاتفاق يلبي رغبات الشعب العراقي في عملية انتقالية سريعة تؤدي الى اقامة حكومة موقتة واستعادة العراق سيادته وحل سلطة "التحالف". وأعرب كثيرون عن تحفظات قوية ازاء بعض الاحكام الواردة في الاتفاق. على ان النقاش استقطب حول مسألة الانتخابات مما ولد توترات حادة لا بد من التصدي لها قبل التمكن من الدخول في مناقشة هادفة حول المسائل الموضوعية ذات الاهمية القصوى التي لا تزال عالقة.
14- ويدخل في عداد هذه القضايا أسئلة من قبيل ما الذي يتعين ان يتضمنه القانون الاساسي الذي يجري العمل حالياً على صياغته؟ ما هي المؤسسات التي ينبغي انشاؤها خلال الفترة المبينة؟ ما هي الصيغة الاتحادية التي ينبغي اعتمادها ومتى ينبغي ان يتم ذلك؟ وما هي السلطات التي ينبغي ان تتمتع بها الحكومة الموقتة بعد 30 حزيران؟ وما هي العلاقات التي ينبغي ان تقوم بين الجمعية الوطنية المنصوص عليها في الاتفاق وبين الجمعية الدستورية التي ستنتخب في آذار مارس 2005؟ ما هو وضع قوات "التحالف" بعد 30 حزيران؟
15- ومع ذلك، يتضمن الاتفاق تفاصيل محددة تنص على احكام رئيسية في القانون الاساسي وتلزم مشرّعي المستقبل. وبالتحديد، سيقوم مجلس الحكم بصياغة القانون الاساسي على أساس "تشاور وثيق" مع سلطة التحالف الموقتة. وبموجب اتفاق 15 تشرين الثاني ينبغي ان يتضمن القانون الأساسي "نطاق وهيكل الادارة الانتقالية العراقية المتمتعة بالسيادة"، كما ان ما يتفق عليه مجلس الحكم وسلطة التحالف الموقتة "لا يمكن ان يعدل". كذلك، سيحدد القانون الأساسي "هيئات الهيكل الوطني" و"العملية التي يتم بموجبها اختيار الأشخاص لعضوية تلك الهيئات"، و"المعايير المحددة للمرشحين" وهي هيئات يمكن ان تتضمن اعضاء مجلس الحكم. وسيتم عملياً وضع مشروع دستور موقت كما سيتم اقراره من جانب مجلس الحكم مع سلطة التحالف. ولاحظ بعض العراقيين ان مجلس الحكم يتمتع بسلطة تحديد هيكل الهيئات السياسية الوطنية، وسيكون هناك تضارب مصالح واضح إذا كان أعضاء المجلس هم أنفسهم الذين يضعون معايير مشاركتهم في هذه المؤسسات التي ستنشأ في المستقبل.
16- إضافة إلى ذلك، يشير الاتفاق إلى دولة عراقية اتحادية، وإلى تحديد السلطات التي تمارسها الكيانات المركزية والكيانات المحلية والفصل بين هذه السلطات، كما يتطرق إلى شرعة للحقوق تشير أيضاً إلى الهيئة التشريعية وآلية للمراجعة القضائية وموعد لانتهاء الصلاحية. وكلها مسائل لم تُناقش ولم يُتفق عليها لا على مستوى الشعب العراقي ولا على مستوى ممثليه المنتخبين. وعلى رغم ان الاتفاق يقول إن الجدول الزمني سيحدد في القانون الأساسي، فإن الاتفاق نفسه يحدد مواعيد أساسية في العملية، بحيث يتم إقرار القانون الأساسي بحلول 28 شباط فبراير 2004، واجراء انتخابات الجمعية الانتقالية بحلول 31 أيار 2004، والاعتراف بتلك الجمعية وحلّ سلطة "التحالف" الموقتة بحلبول 30 حزيران 2004، واجراء انتخابات المؤتمر الدستوري بحلول 15 آذار مارس 2005، واجراء انتخابات الحكومة الوطنية بحلول موعد نهائي هو 31 كانون الأول ديسمبر 2005.
17- كما يتضمن الاتفاق جزءاً عن ترتيبات أمنية غير محددة تعطي "حرية تصرف كبيرة" لقوات التحالف لاغراض توفير الأمن. ومما له أهمية كبرى أن هذا الجزء من الاتفاق يلزم الحكومة الموقتة التي ستقام في المستقبل باتفاقات غير معروفة بعد بين سلطة "التحالف" الموقتة ومجلس الحكم. وشدد معظم العراقيين الذين التقتهم بهم اثناء البعثة على أنه لا يمكن إلا لحكومة انتقالية شرعية أو لحكومة منتخبة أن توافق على أية ترتيبات أمنية ثنائية مع التحالف. وهم يعتبرون أن أي اتفاق خلاف ذلك إنما هو اتفاق غير مشروع ويوحي بأن عملية التوصل إلى اتفاقات أمنية لن تكون خاضعة لا للشفافية ولا للمساءلة.
18- ويخصص الاتفاق اهتماماً كبيراً لإقامة جمعية وطنية انتقالية، وهي هيئة تشريعية، ستُنقل إليها سيادة العراق. أما بالنسبة إلى الحكومة الموقتة، فإن أعضاء الجمعية الوطنية ينتخبون فرعاً تنفيذياً كما يعينون الوزراء. ولا يوجد أية تفاصيل عن عملية اختيار رئيس لهذه السلطة التنفيذية أو ولايتها، ولا يوجد انتخاب مباشر لأعضاء هذه الجمعية الوطنية الانتقالية. فهم سينتخبون من جانب "مجمع محلي للاختيار على مستوى المحافظات" بحيث تمثل كل محافظة على أساس نسبتها المئوية من سكان العراق. أما اختيار المرشحين للمجمع فسيجري تنظيمه والموافقة عليه من جانب لجان تنظيمية تضم أفراداً يعينهم مجلس الحكم والمجالس الاقليمية والمحلية.
19- ويعترض العراقيون المعارضون هذه الخطة على أساس أن هذه المجالس الاقليمية والمحلية إنما أنشأها ويدعمها القادة العسكريون للتحالف وعلى أساس أن أعضاء مجلس الحكم، مع أن من المفترض أن المجلس نفسه سيُحل، سيكون من حقهم أن يُنتخبوا لعضوية الجمعية على رغم أنهم هم الذين يحددون معايير الانتخاب. ويحذر كثير من العراقيين الذين حاورتهم البعثة من أنه بحلول آذار 2005 ستكون هناك جمعيتان منعقدتان على أساس هذا الاتفاق: الأولى جمعية تشريعية وطنية "منتقاة"، والثانية جمعية دستورية منتخبة. وستعمل الجمعيتان في وقت واحد وبصورة متوازية مما يخلق إمكان نزاع سياسي.
20- ومن الجدير بالذكر ان اصول المأزق السياسي الراهن إنما بدأت في حزيران 2003 في الخلاف على عملية صوغ دستور البلاد من جانب مؤتمر دستوري "تختار أعضاءه" سلطة "التحالف"، مما أدى إلى اصدار آية الله السيستاني فتوى تطالب بجمعية تأسيسية منتخبة لوضع دستور للبلاد.
رابعاً - ملاحظات أساسية
21- وصل الخلاف إلى طريق مسدود في ما يتعلق بمسألة اجراء انتخابات مباشرة أو انتهاج عملية نموذج المجمعات، وهي العملية التي يصفها الاتفاق. وبنهاية المناقشة المطولة التي أجرتها البعثة على الصعيدين السياسي والتقني كان هناك توافق آراء آخذ في التشكل في العراق أنه من الصعب للغاية، بل ومن المحفوف بالمخاطرة أن يحاول تنظيم انتخابات عامة قبل 30 حزيران 2004. كما كان هناك توافق آراء مماثل مفاده أن نظام المجمعات المحلية بصيغته المطروحة حالياً ليس خياراً ممكناً. وقد قبلت سلطة "التحالف" نفسها فكرة أنه من غير العملي أن يُحاول تطبيق هذا النظام الدخيل كلياً بالنسبة إلى العراقيين. ويتعين العمل على وضع خيارات أخرى واتباعها. ولكن هذا لا يمكن أن يتحقق إلا على يد العراقيين أنفسهم من خلال الحوار وبناء توافق الآراء. ...
23- ثانياً، هناك توافق في الآراء بين جميع العراقيين على أن الانتخابات خطوة مهمة على الطريق الطويل نحو إقامة حكم ديموقراطي على أساس سيادة القانون. فالانتخابات في حد ذاتها لا تشكل ديموقراطية، فهي ليست غاية ولكنها خطوة، وإن كانت خطوة مهمة وأساسية، على الطريق نحو عراق موحد يسوده السلام والاستقرار. وقد كُرست مناقشات كثيرة لمسألة انشاء جمعية تشريعية موقتة. والحقيقة أن كثيراً من العراقيين تساءلوا عما إذا كان انشاء جمعية تشريعية في حد ذاته ضرورياً خلال فترة انتقال قصيرة. أليس من الأبسط والأكثر فاعلية تكوين توافق في شأن انشاء حكومة إدارية موقتة ذات سلطات واضحة محددة تهيئ البلد لانتخابات حرة نزيهة، وتدير شؤونه خلال الفترة الانتقالية والعملية التي يتم بها انشاء هذه الحكومة؟
24- كما ذُكر في التقرير التقني التفصيلي الوارد في التذييل الثاني لهذا التقرير، تحتاج الانتخابات إلى فترة زمنية للتحضير قدرها نحو ثمانية أشهر على أقل تقدير بعد الانتهاء من وضع الإطار القانوني. وإذا ما بدأ العمل فوراً وتم التوصل إلى التوافق السياسي اللازم بسرعة معقولة، فسيكون من الممكن اجراء انتخابات بحلول نهاية عام 2004. وفي ضوء ذلك، هل سيكون من الضروري انتخاب جمعية دستورية بعد ذلك بشهرين أو ثلاثة؟ معظم العراقيين الذين قابلتهم البعثة يرون بحزم أن جمعية واحدة يمكن أن تعمل جيداً كجمعية تشريعية وجمعية دستورية. ولن يتأثر بذلك الإطار الزمني المحدد للانتهاء من وضع الدستور.
25- وأعرب كثيرون ممن شملهم الحوار عن الحاجة إلى طرح أفكار جديدة من أجل القيام بعملية انتقالية أشمل وأكثر شفافية لإنشاء حكومة وحدة وطنية موقتة. وفي هذا السياق، أكد كثير من العراقيين أيضاً على وجوب أن تستند هذه الحكومة إلى قاعدة عريضة لا إلى نظام الحصص، أي أن تكون حكومة تتألف بالدرجة الأولى، في الوضع الأمثل، من الفنيين التكنوقراط الأكفاء.
26- وهناك أفكار كثيرة أخرى مطروحة، وعرضت بعض الاقتراحات مفادها تمديد فترة بقاء مجلس الحكم الحالي كي يعمل كإدارة موقتة في ما بين 30 حزيران 2004 وموعد اجراء الانتخابات الوطنية، أو أن يتم توسيع عضويته 150 إلى 200 عضو للعمل كهيئة تشريعية انتقالية تنتخب الحكومة الموقتة. وحض بعض العراقيين الأمم المتحدة على النظر بجدية في فكرة عقد مؤتمر وطني، وهي فكرة جاءت داخل العراق من شخصيات عراقية محترمة. وهم يرون أنه عن طريق دعوة مندوبين من انحاء المجتمع العراقي يمكن للمؤتمر الوطني أن يوفّر وسائل أكثر شرعية لإقامة حكومة انتقالية. وهم يسلمون بأن ذلك لن يكون ديموقراطياً تماماً، ولكنهم يرون مع ذلك أنه سيكون شاملاً للجميع وقائماً على المشاركة. وسيتطلب الأمر وضع معايير ونظام داخلي في شأن من سيشترك في المؤتمر، ولكن المؤتمر الوطني يدعو للاشتراك فيه في العادة الأطراف السياسية والاجتماعية من كل شاكلة ويعمل على اساس الشفافية الديموقراطية. وتنبثق من المؤتمر مجموعة مبادئ ليست دستوراً تنظم فترة الانتقال كما يتم التوصل منه الى اتفاق بشأن حكومة وحدة وطنية. ...
28- ورأى بعض العراقيين انه يمكن للامم المتحدة ان تيسر عملية بناء توافق يفضي الى اتفاق على عقد مؤتمر وطني. وفضّل آخرون منتدى اصغر او اجتماع طاولة مستديرة يتألف من المجموعات السياسية والمهنية والدينية الرئيسية وغيرها من مجموعات الهويات الاخرى التي تمثل التنوع الكامل للمجتمع العراقي لتكوين توافق في شأن انشاء سلطة انتقالية لادارة عملية الانتقال بعد 30 حزيران مع التركيز على نحو خاص على عمليتي الانتخابات ووضع الدستور. ...
خامساً العملية الانتخابية
30- ويرد تحليل للعملية الانتخابية وما تنطوي عليه من تفاصيل على النحو الكامل في التحليل التقني الذي اعده اعضاء بعثة الامم المتحدة المعنيون بالمساعدة الانتخابية. ...
32- في الاوضاع الانتقالية غالباً ما يلزم بدء العملية الانتخابية من الصفر لبناء كافة العناصر اللازمة التي تمكن من التحضير للعملية واجرائها. ونتيجة لذلك، فان الاطار الزمني التقريبي لتنظيم انتخابات انتقالية لا يمكن تقديره الا من لحظة توافر ثلاثة شروط رئيسية، وهذه الشروط هي أ توافر اطار قانوني، ب توافر اطار مؤسسي، ج توافر الموارد اللازمة.
33- وفي العراق لا يتوافر اي من هذه الشروط، وهناك خلاف كبير في أهم الجوانب الاساسية. والحقيقة انه تبين للبعثة ان معظم المناقشات تتركز على جوانب تنفيذية، مثل قوائم الناخبين، بينما تغفل الاطار القانوني والسياسي والامني الذي لا يمكن اجراء انتخابات من دونه.
34- ويتوقف الجدول الزمني الانتخابي بالضرورة على الطرق المختارة للانتخابات: فتنظيم الانتخابات التي تجري بدائرة وطنية واحدة وفقاً لنظام تمثيل نسبي يستخدم القوائم الحزبية سيكون أسهل وأسرع من تنظيم انتخابات قائمة على نظام الفائز بأكثر الاصوات من دون اشتراط الغالبية المطلقة تشمل عدداً كبيراً من الدوائر الانتخابية ذات العضو الواحد. وان مسألة وضع سجل للناخبين هي مسألة حساسة والطريقة التي يقع عليها الاختيار لوضع قائمة ناخبين ذات صدقية ستؤثر على المدة التي تستغرقها العملية.
35- وفي ما يتعلق بوضع قائمة ناخبين ذات صدقية يمكن تجربة عدد من الخيارات المختلفة. وكانت قوائم الناخبين في العراق تستمد تاريخياً من التعداد السكاني، ولكن هذا الخيار ليس ممكناً لان من المقدر ان يستغرق اجراء تعداد مستوف للشروط خمس سنوات، بما في ذلك فترة الاعداد له. وفضلاً عن ذلك، فان تحديد مواقع الاقتراع وفقاً لهذه الطريقة يمثل مشاكل جسيمة. وهناك خياران آخران متاحان وهما: اجراء عملية مكرسة لتسجيل الناخبين ومن المحتمل ان يكون هذا هو الخيار المفضل او ان تستمد قائمة الناخبين من قواعد البيانات المتاحة مثل قاعدة بيانات التوزيع العام "بطاقات الحصص التموينية". غير ان من المهم ملاحظة انه في كلتا الحالتين، ولكن في الحالة الاخيرة بصفة خاصة، لا غنى عن فترة مصادقة اجتماعية لصحة البيانات اي فترة تعرض فيها البيانات الاولية على الجمهور وتصحح حسب الاقتضاء.
36- وكما ذكر آنفاً يمكن وضع تقدير عام استناداً الى التجارب السابقة والمهمات المعتادة المطلوب القيام بها لانتخاب هيئة تمثيلية. وستشمل المراحل اللازمة للتحضير للعملية تحديد جميع الاجراءات الانتخابية واعداد ادلة الاجراءات اللازمة، وتسجيل الاحزاب السياسية و/أو المرشحين، ووضع نظام لتحديد التمويل السياسي، ووضع نظام للحملات الانتخابية ، واعتماد المراقبين الانتخابيين، والقيام بمبادرات اعلامية لتوعية الناخبين، وتدبير وتجميع المواد الانتخابية لمختلف العمليات الانتخابية وتحديد واختيار مواقع الاقتراع ومهماتها، والاعداد لعمليات الاقتراع وعدّ الاصوات وتسجيل النتائج. اضافة الى ذلك فانه اذا تقرر السماح بتسجيل العراقيين في الخارج وادلائهم بأصواتهم، فسيلزم تحديد الاطار التنظيمي لذلك ووضع خطة تنفيذية كاملة للادلاء بالاصوات خارج البلد.
37- وفي البلدان التي لديها اوضاع وخصائص مماثلة لما للعراق، يمكن القول بأن الحد الادنى للفترة اللازمة للتحضير لانتخابات انتقالية تتمتع بالصدقية لا يقل عن ثمانية اشهر بعد توافر الشروط الثلاثة المبينة اعلاه، اي بمجرد اضفاء الصفة الرسمية على الاتفاقات السياسية ضمن اطار قانوني، وبمجرد وضع الاساس لهيئة عاملة لادارة الانتخابات وتوافر الموارد اللازمة. فاذا كان المنتظر اجراء انتخابات بحلول كانون الثاني يناير 2005، فسيكون من الضروري التوصل الى الاتفاقات الأساسية التي تشكل العمود الفقري لقانون انتخابي بحلول أيار مايو 2004.
38- ويمثل تحسين الظروف الامنية شرطاً مسبقاً لاجراء انتخابات حرة ونزيهة في العراق، أذ أن فقدان الامن يمكن ان يؤدي الى اضطرابات كبيرة تقوض ادارة الانتخابات وتغير الجدول الزمني الموضوع وتضر بالصدقية العامة للعملية. ولا يقل اهمية عن ذلك توافر بيئة تتيح احترام الحقوق المدنية والسياسية للمرشحين والاحزاب والناخبين مما يكفل حرية تنظيم الحملات الانتخابية وحرية الاختيار ويضمن حرية الكلام والرأي والمعلومات والتجمع والتنقل والاجتماع خلال الانتخابات. ... ولذلك يعد الامن شرطاً رئيسياً لكفالة شرعية العملية. والظروف الراهنة، بما ينجم عنها من شيوع الخوف والقلق بين السكان، تعتبر عقبة رئيسية في طريق نجاح الانتخابات. وان وجود ميليشيا لا سيما اذا كانت مرتبطة بحركات سياسية يمكن ايضاً ان يكون مصدر اكراه وتخويف يقوض الصدقية السياسية للعملية. ...
والانتخابات التي لا يُعد لها الاعداد السليم، والتي تتم من دون تهيئة افضل الظروف الممكنة لها قبل اجرائها، تفضي غالباً الى ديموقراطيات "صورية" والى راديكالية العمل السياسي، وتقوض الحل التوفيقي بين الاطراف المعنية كما تقوض بناء الائتلاف.
سادساً الخلاصة
41 - يواجه العراق المهمة الصعبة المتمثلة في ايجاد مؤسسات قادرة على توجيه المنافسة السياسية عبر مسارات مشروعة. ... وإذا اخذنا في الاعتبار ان الحكم الاستبدادي دام اكثر من 30 عاماً وغابت خلاله العناصر الاساسية لسيادة القانون وفي ظل اقتصاد خرب، وبلد مدمر، وانهيار مؤسسات الدولة، وضعف مستوى الارادة السياسية للمصالحة، وفقدان الثقة بين بعض العراقيين فان الاوضاع السائدة في العراق تعتبر اوضاعاً مخيفة. فالعراق يعاني من الآفات المعتادة التي تعاني منها البلدان التي لم تنجح في اقامة حكم ديموقراطي وهي: الفقر وعدم وجود خبرة كبيرة بالديموقراطية، ان وجدت اصلاً، ووجود سجل من المحافظة على الاستقرار الداخلي بالقهر والعنف. ... ومما له مغزى ان مصطلح "التوافق" أي بناء توافق الآراء قد تردد مرات ومرات خلال مشاوراتنا.
43 والتحديات المتمثلة في التوصل الى عملية سياسية مشروعة تفضي الى حكومة منتخبة انتخاباً ديموقراطياً هي تحديات هائلة. فاحلال الامن في انحاء البلد، وبناء الثقة لدى الشعب العراقي، ووضع الدستور وتكوين التوافق بين الفصائل العراقية المختلفة، كلها تعد مشاكل كبرى. وهذه المشاكل ستواجه الامم المتحدة عندما تتولى "الدور الحيوي" الذي يقول الشعب العراقي والمجتمع الدولي على السواء انهما يريدان للامم المتحدة ان تضطلع به. وليست الشرعية الدولية التي تتمتع بها الامم المتحدة كافية بحد ذاتها لضمان نجاح العملية. فكثير من الامور انما يتوقف على دور العراقيين واستعدادهم لتقبل حلول سوط تخدم مصلحة امتهم وليس مصالح طائفية أو فردية. وسيتوقف الكثير ايضاً على الولاية التي ينيطها بالامم المتحدة مجلس الامن. ...
وشدد جميع العراقيين عملياً، ممن التقت بهم البعثة، على وجوب احترام الموعد النهائي المحدد في 30 حزيران 2004 لاستعادة السيادة.
ومع ذلك، يدرك العراقيون انهم يجدون انفسهم في معضلة شديدة الخطورة. فهم، سواء داخل مجلس الحكم او خارجه، متفقون على ان من الامثل اعادة السيادة الى حكومة منتخبة ديموقراطياً. ولكن كثيراً منهم يدرك المخاطر التي اوضحتها بعثتنا لهم فيما يتعلق باجراء انتخابات قبل الأوان المناسب. ...
وعلى هذا فإن من غير الممكن الوفاء بالموعد النهائي المتمثل في 30 حزيران يونيو 2004 وفي الوقت نفسه ضمان اعادة السيادة بداية الى حكومة منتخبة ديموقراطياً.
47 وفي هذا السياق، يبدو ان هناك توافق آراء ناشئ مفاده انه يجب تشكيل حكومة موقتة بحلول 30 حزيران من خلال آلية اخرى غير آلية الانتخابات المباشرة. وبينما يعتبر نظام المجمعات الذي ينص عليه اتفاق 15 تشرين الثاني آلية من هذا القبيل فإنه لا يتمتع على ما يبدو بدعم كاف لدى العراقيين مما يجعله خياراً لم يعد ممكناً. وهناك حاجة الى التوصل الى توافق على آلية جديدة تستند الى المناقشات التي اجريت حتى الآن.
48 وبغض النظر عن الآلية التي ستقرر لتشكيل حكومة انتقالية، لا بد من فهم ان هذه الحكومة ستكون لمدة قصيرة ويتعين ان تحل محلها في اسرع وقت ممكن حكومة منتخبة ديموقراطياً ومكتملة الاهلية. وللتمكن من انشاء هذه الحكومة المكتملة الاهلية في اسرع وقت ممكن لا بد من الشروع فوراً بالاعمال التحضيرية للانتخابات ابتداء من الاتفاق بصورة حقيقية على اطارها القانوني.
49 ويعود الامر في نهاية المطاف للشعب العراقي كي يتخذ القرارات اللازمة للبت في هذه المسائل، ومن ثم تنفيذها. والشعب العراقي اكثر من قادر على القيام بذلك. والأمم المتحدة مستعدة لاداء دورها الداعم بالمساعدة على تيسير التوصل الى توافق سياسي فضلا عن تقديم المشورة التقنية في ما يتعلق بالانتخابات اذا طلب منها الشعب العراقي ذلك، واذا كلف مجلس الامن المنظمة الدولية بأداء هذا الدور وتم اتخاذ الترتيبات الملائمة لتوفير الامن لموظفينا.
سابعاً التوصيات
1 يوجد توافق على ان الانتخابات خطوة ضرورية في عملية اقامة حكم ديموقراطي وفي عملية الاعمار. ولا يشك احد في اهمية اجرءا الانتخابات. على ان فكرة نظام المجمعات كما هي مطروحة الآن ليست عملية وليست بديلاً من الانتخابات.
2 لا يمكن اجراء انتخابات موثوقة بحلول 30 حزيران 2004، إذ أنه يلزم القيام بأعمال تحضيرية ضخمة. وينبغي الاعداد للانتخابات اعداد جيدا وان تجري في افضل ظروف ممكنة. وقد ثبت من المناقشات التي اجرتها البعثة سواء على المستوى السياسي او على المستوى التقني ان الاستعدادات ستتطلب ثمانية اشهر على الاقل بعد الانتهاء من وضع اطار قانوني ومؤسسي.
3 وذلك معناه انه ينبغي التوصل في اقرب وقت ممكن الى اتفاق بين الاطراف المعنية العراقية بشأن الاطار القانوني للانتخابات وذلك حتى يمكن بدء الاعمال التحضيرية للطرق التنفيذية المختلفة اللازمة لاجراء الانتخابات.
4 وأفيدت البعثة بأن الاتفاق السياسي على الاطار القانوني يمكن التوصل اليه بحلول أيار مايو 2004 وفي تلك الحال، ورهنا بتوافر الشروط الاخرى، يمكن عندئذ اجراء الانتخابات بحلول نهاية 2004 او بعد ذلك بقليل. وبعد التوصل الى الاتفاقات السياسية مباشرة، ينبغي وضع موعد محدد للانتخابات يأخذ في الاعتبار الاطار الزمني المقرر واعلان ذلك الموعد رسمياً.
5 وتوصي الامم المتحدة بانشاء هيئة انتخابية عراقية مستقلة وقائمة بذاتها بدون مزد من الابطاء. وينبغي ان تتاح لهذه الهيئة الموارد المالية والبشرية اللازمة لكي يمكن البدء بالتخطيط للعملية والتحضير لها في الوقت المناسب.
6 ويتفق كثير من العراقيين بالفعل على وجوب ان يتم اختيار جمعية منتخبة وحيدة عن طريق انتخابات تجرى بحلول نهاية 2004 او بعدها بقليل، بناط بها مهمتان هما وضع دستور البلد والعمل في الوقت ذاته بوصفها هيئة لسن القوانين، أو الهيئة التشريعية الرئيسية.
7 وهناك توافق أيضاً بين العراقيين على الالتزام ب30 حزيران يونيو 2004 موعداً نهائياً لنقل السيادة الى حكومة موقتة، وعلى وجوب ان تتعاون كل الاطراف في التقيد بهذا الموعد.
8 ويتيح حسم مع اجراء الانتخابات فرصة ومجالاً للعراقيين سواء من هم في مجلس الحكم او من هم خارج العملية السياسية وسلطة التحالف الموقتة للدخول في حوار اكثر تركيزا حول الآلية التي سيتم نقل السيادة اليها في 30 حزيران يونيو 2004.
9 وستكون الامم المتحدة على استعداد لتقديم مساعدتها من اجل تكوين توافق بين العراقيين في شأن سلطات هيئة موقتة للحكم، على هذه الشاكلة، وهيكلها وتكوينها على وجه التحديد والعملية التي يمكن ان تتبع في انشائها.
10 وستكون الامم المتحدة على استعداد لتقديم الخدمات الاستشارية والمساعدة التقنية لدعم العراقيين فيما يبذلونه من جهود لوضع اطار قانوني انتخابي وتصميم وتنفيذ مختلف جوانب العملية الانتخابية.
11 ويتسم توفير الامن بأهمية كبرى سواء لنجاح هذه العمليات او لمشاركة الامم المتحدة. والمناقشات جارية بالفعل حول هذه المسألة مع مجلس الحكم وسلطة التحالف. ولا بد من تكثيف هذه المناقشات من اجل اتمام ترتيبات توسيع نطاق نشاطات الامم المتحدة في العراق.