بروتوكول مونتريال... قصة نجاح اتفاق دولي

الدكتور مصطفى كمال طلبه هو مؤسّس مفهوم «ديبلوماسية البيئة». عمل مع موريس سترونغ على تأسيس برنامج الأمم المتحدة للبيئة (يونيب) عام 1973، ليتولى قيادته كمدير تنفيذي حتى عام 1992. شغل مناصب أكاديمية وسياسية رفيعة في مصر، منها وزارة الشباب ورئاسة الأكاديمية المصرية للبحث العلمي والتكنولوجيا، قبل التحاقه ب «يونيب». وهو كان الرئيس الأول لمجلس أمناء المنتدى العربي للبيئة والتنمية (أفد). عكف الدكتور طلبه خلال السنتين الماضيتين على كتابة مذكراته، وخص مجلة «البيئة والتنمية» بالجزء حول البيئة الذي ينشر حصرياً في حلقات. في هذا الجزء يروي قصة بروتوكول مونتريال الذي يعتبر أنجح اتفاق بيئي دولي.
البداية من الأوزون
في أوائل الثمانينات، بعد نجاح «يونيب» في التعامل مع المشاكل البيئية في عدد من البحار وبعض مصادر المياه العذبة على المستوى الإقليمي، انتقلنا إلى مواجهة مشاكل البيئة العالمية التي لا تحل إلا بتعاون دول العالم أجمع. وكانت البداية حماية طبقة الأوزون في أعلى طبقات الجو، أو ما يسمى الأوزون الستراتوسفيري الذي يحمي البشرية من الأشعة فوق البنفسجية التي إن زادت عن الحد الطبيعي نتيجة لنقص طبقة الأوزون العليا أدت إلى سرطان الجلد وبعضه قاتل، وعتامة العين (الكاتراكت) التي يمكن أن تؤدي إلى العمى، ونقص المناعة البشرية الذي يماثل مرض الأيدز المفزع في تأثيراته.
طرح موريس سترونغ موضوع تأثر سماكة طبقة الأوزون العلوي للمرة الأولى عام 1974، في تقريره الذي قدمه إلى المجلس التنفيذي ل «يونيب»، في ضوء الدراسات التي تمت على الطائرات الأسرع من الصوت (كونكورد) واعتبرت أن زيادة أسطولها سيؤدي إلى نقص ضار في طبقة الأوزون. ولم نتابع هذا الموضوع بسبب عدم تزايد حجم أسطول طائرات كونكورد. بعد ذلك مباشرة، عام 1975، أعلن عالمان من بركلي في كاليفورنيا، هما شيرويد رولاند وماريو مولينا، أن الغازات التي نستخدمها في التبريد وتكييف الهواء والرذاذ للاستعمال الشخصي، واسمها كلوروفلوروكربونات أو فريون، كلها تهدم جزيء الأوزون وتحوله إلى أوكسيجين لا يمنع مرور الأشعة فوق البنفسجية. وعقدنا أول اجتماع حكومي حول الموضوع عام 1977، طالبت فيه الحكومات بتشكيل لجنة علمية بالاشتراك بين المنظمة العالمية للأرصاد الجوية و «يونيب»، لرصد التغيرات في طبقة الأوزون العلوي وآثار تلك التغيرات على الإنسان والبيئة.
ظلت اللجنة تنشر نتائجها سنوياً وتؤكد أن هناك نقصاً مستمراً في طبقة الأوزون العلوي. وتراكمت الأدلة، فوافقت الدول على بدء المفاوضات لإعداد اتفاق لحماية طبقة الأوزون. واستمرت المفاوضات من كانون الثاني (يناير) 1982 حتى آذار (مارس) 1985 عندما انتهينا إلى اتفاق فيينا لحماية طبقة الأوزون، وهو اتفاق لا يتضمن أية التزامات سوى التعهد بضرورة استمرار البحوث العلمية لنعرف إلى أين تتجه الطبقة.
ظهر الخلاف على أشده بين الدول الصناعية والدول النامية من جانب، وفي داخل الدول الصناعية من جانب آخر. رأت الدول النامية أنها تظلم ظلماً شديداً بإيقاف إنتاج الكلوروفلوروكربونات واستخدامه، فقد كان إنتاجها المحلي يعتمد على مصانع اشترتها مع الملكية الفكرية الخاصة بها بمبالغ ضخمة وليس لديها بدائل. وكان الآخرون ممن ينتجون الثلاجات وأجهزة التكييف وغيرها يعتمدون على استيراد الكلوروفلوروكربونات من الدول المنتجة لها. كان من اليسير أن أقنع الدول الصناعية بوجهة نظر الدول النامية هذه، واقترحتُ أن تُمنح الدول النامية في الاتفاق عشر سنوات سماح قبل تطبيق الإجراءات التي يتم الاتفاق عليها. ووافقت الدول الصناعية. وارتاحت الدول النامية وخرجت كلها من حلبة الصراع حول الاتفاق.
بقيت الخلافات الضخمة بين الولايات المتحدة وكندا ودول الشمال الأوروبي من جانب، والاتحاد السوفياتي ودول السوق الأوروبية المشتركة واليابان من جانب آخر. الأولى تدفع بشدة في اتجاه حماية طبقة الأوزون من طريق تقليص إنتاج الغازات المسببة لاستنفاده واستخدامها، وحصل توافق على اقتراحي تخفيض 20 في المئة من الإنتاج والاستخدام كل سنتين من 1991، حتى نصل إلى الإنهاء الكامل عام 2000. والمجموعة الثانية ترفض تماماً أية إجراءات من هذا النوع.
حل لمشكلة لا خلاف عليها
بدا واضحاً أن لا خلاف حول خطورة مشكلة الأوزون البيئية العالمية، ولكن دواعي المعارضة الحادة هي اقتصادية أو سياسية. كان لا بد من إيجاد حل وسط، واستمرت الجهود بوضع بدائل مختلفة ومناقشتها مع خبراء القانون الدولي في «يونيب» وخارجه.
انتهى الأمر إلى الموافقة على مبدأ عرضته، وهو أن نكتفي بخفض الإنتاج والاستخدام بمقدار 50 في المئة عام 2000 عما يكون عليه عام 1990، الأمر الذي يتيح لمن ليس لديهم بدائل للكلوروفلوروكربونات أن يصلوا إليها. ولكن بقيت تفاصيل كيف نحقق هذا. واستمرت المحاولات عبر المشاورات غير الرسمية المتتالية، حتى وصلنا إلى أيلول (سبتمبر) 1987، وهو الشهر الذي تقرر أن تستضيف كندا فيه المؤتمر الوزاري في مدينة مونتريال لإقرار الاتفاق الجديد.
وكان العلماء البريطانيون أعلنوا عن قياسات لما سمي ثقب الأوزون، تؤكد أن طبقة الأوزون تتناقص فعلاً، وأكدوا أنها لن تعود إلى حالتها الأولى قبل سبعين عاماً. فتسارعت الخطى واللقاءات غير الرسمية ولقاءات مع الصناعة والمنظمات غير الحكومية.
جاء موعد المؤتمر وما زال لدينا نقاط لم يتم الاتفاق عليها بعد في طريقة الوصول إلى الهدف الذي ارتضاه الجميع، وهو خفض 50 في المئة من إنتاج المواد المدمرة للأوزون واستهلاكها بحلول عام 2000.
افتتح المؤتمر الوزاري لإقرار الاتفاق في مقر منظمة الطيران المدني الدولية في مونتريال. بعد كلمة رئيس المؤتمر وكلمتي، طلبت من الرئيس والأعضاء أن يرفعوا الجلسة إلى حين الانتهاء من النقاط المتبقية في مشاورات غير رسمية. كانت حجتي في ذلك أن كل وزير يتحدث سيذكر موقف بلاده ولن يتزحزح عنه ما دام أعلنه أمام الميكروفون. ووافقوا جميعاً على رأيي. وبدأنا في مجموعة المشاورات غير الرسمية سباقاً مع الزمن.
بقيت قضية واحدة هي تصويت دول السوق الأوروبية المشتركة والسوق نفسها، فقد تمسك ممثل السوق بضرورة أن يكون لها صوت ورفضت أميركا تماماً هذا الرأي. اقترحتُ حلاً للمشكلة أن تصوت السوق الأوروبية نيابة عن دولة عندما يريدون ذلك، بشرط ألا تصوت الدولة نفسها في الوقت ذاته. قُبل الاقتراح، وأقرت مجموعة المشاورات غير الرسمية الاتفاق.
صباح اليوم التالي قدمت الاتفاق للمؤتمر الوزاري، وتحدث الوزراء كل لمدة خمس إلى عشر دقائق نصفها شكر للمنظمة ومديرها على الجهد الخارق. كان احتفالاً رائعاً أحسست فيه بأنني وصلت إلى قمة ما أستطيع أن أقدمه، وأنه يجب أن أترك «يونيب» وأنا في قمة النجاح. لكن الدول جميعاً رفضت ذلك، لأننا كنا قد بدأنا في تلك الأثناء مفاوضات للوصول إلى اتفاق دول آخر لتنظيم انتقال النفايات الخطرة بين الدول والتخلص الآمن منها. استمرت الجهود سنتين أخريين حتى وصلنا إلى اتفاق بازل 1989، وكانت فيها مجموعة من الالتزامات الطيبة.
صندوق الأوزون
في أول كانون الثاني 1989 دخل اتفاق مونتريال حيز التنفيذ، وعقد مؤتمر الأطراف (الدول المصادقة على الاتفاق) اجتماعه الأول في هلسنكي عاصمة فنلندا في منتصف العام. أثارت الدول النامية في ذلك الاجتماع، لا سيما الصين والهند اللتان لم تكونا قد صادقتا على الاتفاق، ضرورة أن يكون هناك صندوق خاص لمعاونة الدول النامية مالياً على تنفيذ التزامات الاتفاق، وإلا فلن تصادق عليه.
وعارضت الدول الصناعية بشدة فكرة إنشاء صندوق خاص لهذا الغرض. وبأسلوب الحلول الوسط نفسه، قبل الجميع اقتراحاً تقدمت به، بأن يصدر المؤتمر قراراً يطلب من مدير «يونيب» دراسة البدائل المختلفة لمعاونة الدول النامية مالياً، بما في ذلك فكرة إمكان إنشاء صندوق خاص. وبدأ مرة أخرى سباق مع الزمن. مؤتمر الأطراف يجتمع مرة كل عام، وكان الاجتماع الثاني مقرراً في لندن في حزيران (يونيو) 1990. كانت أوروبا في ذلك الوقت متحمسة لتنفيذ الاتفاق، لأن شركاتها الصناعية قاربت الوصول إلى البدائل ويأذن ذلك بمرحلة جديدة من المكاسب الضخمة.
كنت مكلفاً من المؤتمر الأول للأطراف دراسة الموضوع. حصلت على تمويل كافٍ من الدول الصناعية لإجراء دراسات على أرض الواقع لكلفة التغيير إلى البدائل في سبع دول من بينها الصين والهند ومصر. وعندما وصلنا إلى المؤتمر الثاني في لندن، كانت عندي تقديرات تشير إلى أننا في حاجة إلى ثلاثة بلايين دولار خلال عشر سنوات حتى تستطيع الدول النامية أن تبدأ تنفيذ التزامات الاتفاق. عرضت هذا في بداية اجتماعات مؤتمر الأطراف، ولقي مقداراً من الاستجابة، إلا من الولايات المتحدة التي كانت مصممة على ألا ينشأ صندوق.
بدأ مؤتمر الدول الأطراف. وبعد الافتتاح وبعض كلمات الوزراء انتقلت مع رئيس المؤتمر (وكان وزير البيئة في بريطانيا كريس باتن الذي أصبح مفوض الشؤون الخارجية في الاتحاد الأوروبي بعد ذلك) إلى غرفة خلفية صغيرة لوضع خطوط عريضة لمشروع القرار الذي يمكن أن يصدر عن المؤتمر في شأن التمويل.
وصلنا إلى صيغة تنص على إنشاء صندوق خاص بصفة موقتة بمبلغ 240 مليون دولار في السنوات الثلاث الأولى لحين دخول تعديل الاتفاق حيز التنفيذ، تخصص منها 5 ملايين دولار لكل دولة من الدول الصغرى و10 ملايين لكل من الدول المتوسطة و40 مليون دولار لكل من الهند والصين بعد المصادقة على الاتفاق. إضافة إلى ذلك، نص مشروع القرار على أن ينتخب مؤتمر الدول الأطراف لجنة لإدارة الصندوق من أربعة عشر عضواً، سبعة من دول صناعية وسبعة من دول نامية، وتكون الرئاسة بالتناوب لأحد ممثلي الدول الصناعية ثم ممثل من الدول النامية وهكذا. ولا تتم الموافقة فيها على شيء يطلب فيه التصويت إلا بغالبية مطلقة، بشرط أن يكون نصف تلك الغالبية من كل من المجموعتين الصناعية والنامية.
لم يتوقف المؤتمر عند هذا الحد، بل عاد إلى ما اقترحتُه أثناء مفاوضات بروتوكول مونتريال، وهو أن ينتهي إنتاج واستخدام المواد المستنفدة للأوزون كلياً عام 2000، بدلاً من 50 في المئة التي أقرها البروتوكول.
بعد عامين، في 1992 آخر نشاطاتي في الأمم المتحدة، اجتمع مؤتمر الأطراف الرابع في كوبنهاغن بالدنمارك. وكان تعديل الاتفاق قد دخل حيز التنفيذ وحوّل مؤتمر الأطراف الصندوق كآلية دائمة مع التشكيل والنظام نفسهما للجنة الإدارية، ونقل إلى الصندوق الدائم ما بقي من مبالغ في الصندوق الموقت. تجاوز المؤتمر ذلك أيضاً إلى إسراع الخطى في إنهاء إنتاج المواد المستنفدة للأوزون واستخدامها إلى 100 في المئة عام 1997، أي قبل ثلاث سنوات مما كنت آمل الوصول إليه عام 1987 ولم أنجح حينذاك.
أوضح هذا التطور الكبير في التعامل مع القضية لمن كانوا يتهمونني بخيانة قضية حماية البيئة عام 1987، عندما تراجعت عن موقفي بخصوص الإنهاء الكامل لإنتاج المواد المستنفدة لطبقة الأوزون واستخدامها بحلول عام 2000، أنني كنت محقاً عندما قلت في مؤتمر صحافي بعد إقرار بروتوكول مونتريال هاجمتني فيه المنظمات غير الحكومية وعلى رأسها غرينبيس: «إذا كنا نريد حماية البيئة فلنبدأ بخطوة وستتلوها خطوات، وإن ما لا يدرَك كله لا يترَك كله». أرجو أن يكون قد ثبت لهم أنني لم أخن القضية، بل كنت أكثر واقعية منهم. اعتبر فقهاء القانون الدولي أن إنشاء صندوق للتمويل بهذه الضخامة (240 مليون دولار) من دون أي سند من اتفاق فيينا أو بروتوكول مونتريال، بمجرد قرار من مؤتمر الدول الأطراف في الاتفاق، هو إجراء غير مسبوق في القانون الدولي. واعتبر بروتوكول مونتريال، حتى الآن، الاتفاق النموذج للتعامل مع المشاكل البيئية العالمية.
لكن بروتوكول مونتريال لم يتكرر.