«بعض الأنظمة الحكومية».. ثغرات ولوائح فضفاضة تبنت الفساد

«الرياض» تناقش مع اختصاصيين ثغرات الأنظمة الحكومية بعدما رفع بها ديوان المراقبة للمقام السامي

أكد ديوان المراقبة - في وقت سابق - أنه رفع للمقام السامي عدة مقترحات لمعالجة بعض الثغرات التي لاحظها من خلال متابعة تنفيذ الجهات المشمولة برقابته لبعض الأنظمة وما لوحظ من تفاوت طرق التطبيق العملي لها، التي ساعدت على خلق ممارسات الفساد المالي والإداري، وطالب بإعادة النظر في حصانة بعض المسؤولين الحكوميين ومساءلتهم.
" الرياض" تبحث مع اختصاصيين وقانونيين ثغرات هذه الأنظمة، وآلية محاسبة المسؤول إلى جانب تقييم دور الجهات الرقابية في الكشف عن الفساد.
فحص للأنظمة
بداية قدم المراقب العام المالي بوزارة المالية يوسف أبا الخيل فحصا للأنظمة المالية المعمول بها في المملكة من ناحية مدى قدرتها على توفير جوانب داعمة لمكافحة الفساد وخاصة في مجالات: التفريط بالمال العام وتبديده وإساءة استعمال السلطة الوظيفية، واستغلال النفوذ، واستعرض أهم ملامح الأنظمة واللوائح المختارة كعينة ومدى قدرة الأنظمة المالية في المملكة على أن تكون سداً منيعاً أمام استغلال السلطة الوظيفية من قبل الموظف العام للإثراء غير المشروع من جهة، وأمام محاولات المتنافسين والمستثمرين المتعاملين مع الحكومة للحصول على ميزة تنافسية.
مراقب المالية: أنظمة قديمة تساعد على التحايل والفساد المالي والإداري وإساءة استخدام السلطة
نظام المنافسات والمشتريات
وركز على نظام المنافسات والمشتريات الحكومية ولائحته التنفيذية ووجد أن كلاً من النظام واللائحة لم يستطيعا أن يكونا سداً منيعاً أمام الفساد الإداري، وذلك لأنهما اتبعتا في سبيل مكافحة طرق الفساد طريقة الوعظ، مع عدم وجود قانون صارم يقف بالمرصاد للتجاوزات، كما ان بعض التطبيقات العملية التي يحكمها كل من النظام واللائحة تدخل في مفهوم الفساد الإداري، مثل مايتعلق بالشراء المباشر. فبالرغم أن النظام حذر من تجزئة المشتريات أو الأعمال من أجل الوصول بها إلى صلاحية الشراء المباشر، كما حذر من تجزئة هذه الأعمال من أجل الوصول بها إلى صلاحية المسؤولين المفوَّضين، إلا أنه لم يرتب أي جزاءات على الجهات الحكومية التي تلجأ إلى التجزئة
وأضاف أبالخيل أنه من بين الممارسات التي كفلها النظام، والتي قد تقود إلى الفساد الإداري ما يتعلق بتنازل المقاولين عن عقودهم، سواء أكان تنازلاً من الباطن، أم تنازلاً كلياً عن العقد، مع ما يترتب على ذلك من إنشاء رابطة قانونية جديدة بين الجهة الحكومية، والمتعاقد الجديد المتنازَل له من قبل المقاول الأساسي. ومن التناقضات التي تكتنف آلية التعاقد من الباطن، أنه في الوقت الذي تختار فيه الجهة الحكومية مقاولاً لاعتبارات عديدة، من بينها أن يكون مصنفاً وذا خبرة، فإن الأمر يؤول بها- بفضل التنفيذ من الباطن- إلى أن تجد مشروعها وقد نُفذ بواسطة مقاولين غير مصنفين نتيجة ل"تفتيت" العقد إلى أجزاء صغيرة متوافقة مع صلاحية التنفيذ بدون تصنيف، لكي يتم تنفيذها بواسطة مقاولين من الباطن غير مصنفين.
إضافة إلى ذلك، فإن النسبة المئوية المتدنية لغرامات التأخير، خاصة في منافسات الأشغال العامة، يمكن أن تؤدي إلى إطالة أمد مدة تنفيذ المشروع من قبل المقاول المنفذ إذا وصلت الغرامات المطبقة عليه إلى الحد الأقصى(10%) من إجمالي قيمة العقد، لأنه يعلم حينها أنه مهما تأخر في تسليم المشروع، فلن تطبق عليه غرامات تأخير جديدة، خاصة إذا لم تفضل الجهة سحب المشروع.
وزاد أنه من بين الممارسات التي قد تؤدي إلى تبديد المال العام والتفريط به، ما يتعلق بعدم تفعيل المادتين الخاصتين بتجنب الترسية على المقاولين الذين أصبح حجم التزاماتهم التعاقدية مرتفعاً على نحو يفوق قدراتهم المالية أو الفنية. أو على أولئك الذين لا تتناسب نسب إنجاز تنفيذ المشاريع لديهم مع نسب المدة المنقضية لكل مشروع، مما يؤول بالمشاريع، أو ببعضها إلى الدخول في سلك المشاريع المتعثرة.
ومن الممارسات التي قد تؤدي إلى التفريط بالمال العام ما يتعلق بالتنفيذ على حساب المقاولين المسحوبة منهم المشاريع، وكذلك عدم وجود آلية ملزمة للجهات الحكومية للإبلاغ عن المقاولين المسحوبة منهم المشاريع ليكون التعامل معهم وفق ما نصت عليه المادة الثامنة والسبعين من النظام.
نظام تصنيف المقاولين
وفيما يخص نظام تصنيف المقاولين ولائحته التنفيذية، فقد أكد أبالخيل أن النظام ولائحته على ضرورة توفر التصنيف فيمن يتعامل مع الحكومة، إلا أن ثمة مداخل فيهما، يمكن أن تكون مجالاً للفساد من تعثر المشاريع، إلى الإثراء غير المشروع، إلى تنفيذها بجودة أقل من الجودة المستهدفة، كأن يكون "الحد الأعلى لقيمة المشروع التنفيذي الواحد الذي يمكن إسناده للمقاول دون تصنيف هو ثلاثة ملايين". وقد زيد هذا الحد مليوناً ومائتين وتنبع المشكلة هنا من أن النص يفصل(قانونيا) بين المشاريع التي يمكن ترسيتها بلا تصنيف، إذ ينظر إلى كل مشروع كوحدة قانونية مستقلة، لا رابطة بينه وبين المشاريع الأخرى من نفس الدرجة، إلى جانب ما يتعلق بتجاوز درجات التصنيف عن طريق ترسية مشاريع عديدة على مقاول واحد، بما يتعدى الحد المالي الأعلى لدرجة تصنيفه، سواء أكان ذلك في مجال واحد، أم في عدة مجالات، وقال أباالخيل : بالتالي فإن نظام التصنيف ولائحته لا يراعيان (إجمالي) قيمة المشاريع التي ترسى على مقاول واحد، بقدر ما يركزان على أن لا تتجاوز قيمة المشروع الواحد الذي يرسى عليه الحد الأعلى لتصنيفه.
نظام الاستثمار الأجنبي
وبقراءة نظام الاستثمار الأجنبي ولائحته التنفيذية يمكن القول إن ثمة ما يمكن أن يؤثر سلباً على الاقتصاد الوطني من خلال ما حمله نص المادة السادسة من النظام من أن للمشروع الأجنبي المرخص له "أن يتمتع بجميع المزايا والحوافز والضمانات التي يتمتع بها المشروع الوطني حسب الأنظمة والتعليمات"، وما حمله نص المادة الخامسة من اللائحة التنفيذية من" أن تتمتع منشآت الاستثمار الأجنبي بالمزايا والحوافز والضمانات التي تتمتع بها المنشآت الوطنية". فإن مساواتهم مع المستثمرين الوطنيين بجميع المزايا والحوافز، مضافاً إليه السماحُ لهم في الدخول في كافة المشاريع لا بد وأن يكون عاملاً يثقل كاهل الاقتصاد الوطني.
لائحة التصرف بالعقارات البلدية ونظام مكافحة الرشوة
وزاد حول لائحة التصرف بالعقارات البلدية أن هناك ثغرات في اللائحة يمكن أن تكون مجالاً للتفريط في تلك العقارات، عن طريق تأجيرها بمبالغ أقل من قيمتها الإيجارية السوقية، ومن هذه الثغرات العقارات المستثناة من التأجير بالمزايدة العامة، والتي تُقدَّر أقيامها من قبل لجنة تقدير يفتقر أعضاؤها عادة إلى الخبرة اللازمة في تقدير العقارات، إضافة إلى ما يصاحبها من مجاملات في ظل عدم طرحها بالمزايدة العامة، جانباً من جوانب التفريط في المال العام، إلى جانب ضعف الرقابة المالية السابقة على ترسية تلك العقارات بشكل عام، حيث لم تكفل المادة السابعة عشرة من اللائحة لعضو وزارة المالية (المراقب المالي لدى الجهة) حق التحفظ في حالة ما إذا رأى عدم ملاءمة السعر الذي سيؤجر به العقار أو يستثمر، وبالتالي فإن دوره في لجنة الاستثمار المشكلة بموجب تلك المادة هامشي أكثر منه حقيقي.
قانوني: اللجان الموقتة ذريعة بعض الجهات للتحايل على الأنظمة
وأضاف أباالخيل انه أجازت اللائحة تجديد وتمديد عقود إيجارات العقارات البلدية، التجديد للعقود المخصصة للنفع العام والنشاط الخدمي، والتمديد لعقود الاستثمارات. والمشكلة، بالنسبة لعقود الاستثمار خاصة، أن مدد عقودها الأصلية طويلة، إذ تبلغ خمساً وعشرين سنة بالنسبة للأراضي المؤجرة للعقود الاستثمارية وبالتالي فإن الاكتفاء بمجرد تقدير أسعارها لغرض التمديد بعد هذه المدة الطويلة تعد آلية غير مجدية، بل إنها ربما عدت وسيلة من وسائل التفريط بالمال العام، أما نظام مكافحة الرشوة فيحتاج إلى إعادة النظر في المكافأة المقررة في المادة السابعة عشرة منه، والخاصة بمن يدلي بمعلومات تؤدي إلى ثبوت جريمة الرشوة مع حجم وقيمة الجريمة
لائحة الواجبات الوظيفية
وحول لائحة الواجبات الوظيفية أضاف أنها حظرت استعمال الموظف لسلطة وظيفته ونفوذها لمصالحه الخاصة. كما حظرت على الموظف أن "يزاول نشاطاً يؤدي إلى اكتساب صفة التاجر". لكن لا النظام ولا لائحته، ولا لائحة الواجبات الوظيفية فرضت عقوبة على من يرتكب مثل هذه الأعمال.
تعديل وإضافة أنظمة
من جهته رأى عضو اللجنة المالية بمجلس الشورى الدكتور فهد بن جمعة أنه لا يوجد نظام في العالم إلا وبه سلبيات وإيجابيات، ولكن الأنظمة قابلة للتعديل والإضافة في حال وجد فيها ثغرات، ومجلس الشورى يملك صلاحية اقتراح تعديل نظام أو إضافة نظام جديد بحسب المادة الثالثة والعشرين
مؤكدا أنه بوجه عام المملكة تتمتع بأنظمة جيدة ولكن المشكلة تكمن في فهم هذه الأنظمة بعض الأحيان واللوائح التنفيذية، معتقدا أن اللوائح المشتقة من الأنظمة يجب أن تسد ثغرات أي نظام من وجهة نظره، وحمل ديوان المراقبة جزءا كبيرا من وجود بعض الثغرات، حيث ان رقابتها عادة ما تكون لاحقة، فلو كان لديها مراقبة سابقة وذاتية إلى جانب المراقبة اللاحقة ستتلافى الكثير من هذه الثغرات.
أنظمة وحصانة
وزاد إن الأنظمة المعمول بها في المملكة لا تكفل لأي مسؤول حصانة تعفيه من المساءلة والمحاسبة في حال تجاوز، وأن أي مسؤول يتجاوز الأنظمة تقع بحقه عقوبة ويعد مخالفا مشددا على أنه يوجد فرق بين الحقائق والتوقعات، فالاتهامات لا يجب أن توجه إلا ببينة.
وأكد د. ابن جمعه أن المحاسبة دائما مستمرة، والتقارير تعرض بشكل سنوي على المجلس، إلى جانب مهام ديوان المراقبة ووزارة المالية ونزاهة في متابعة الأداء بشكل مستمر وغيرها من الجهات الرقابية، وأشار إلى ان الجهات الحكومية جميعها تؤدي مهامها على أكمل وجه ولكنها قد تواجه بعض التحديات والصعوبات في الإمكانات المالية والموارد البشرية وفي التعامل مع وعي وثقافة المجتمع، فأحيانا الميزانية لا تكفي لجذب كفاءات متميزة لا تقبل أن تعمل برواتب منخفضة.
عضو اللجنة المالية بالشورى: الأنظمة لا تضمن الحصانة لأي مسؤول من المحاسبة في حال تحايل
إعفاء ومحاسبة وتشهير
ورأى المستشار القانوني أحمد المحيميد أن أهمية الأنظمة الحكومية تبرز عند تحقيق أهدافها وتطبيقها على ارض الواقع بكل شفافية وحيادية، حيث تمتاز الأنظمة السعودية بتوافقها التام مع أحكام الشريعة الإسلامية ومع الأخلاقيات العامة والاتفاقيات والمعاهدات الدولية، علما أن الأنظمة في شمولها وقوتها وليست في عددها أو تاريخ صدورها، وما يلاحظ على بعض الأنظمة السعودية في وقتنا الحاضر هو أنها أصبحت تفتقر للعمومية وتنحاز للخصوصية فهي أنظمة خاصة أكثر منها عامة، وأصبحت كل جهة أو دائرة حكومية تقترح ما يناسبها وما يخدم تطلعاتها وجهودها في مجال عملها دون وجود تنسيق مسبق ومراعاة توجهات وتطلعات القطاعات الأخرى. وزاد أن بعض الأنظمة منحت مرونة وصلاحيات متعددة لصاحب الصلاحية مما يؤدي إلى تناقل هذه الصلاحيات ومنحها للآخرين، وهذا مدخل لإساءة استعمال السلطة ولاستغلال هذه الصلاحيات. وفيما يخص دور نزاهة في مكافحة ثغرات الأنظمة الحكومية قال: مشكلة نزاهة أن إمكانياتها وأنظمتها ولوائحها لا يمكن لها أن تراقب بشكل عام ودقيق وصارم على كافة القطاعات والمشاريع الحكومية بوقت واحد وأسلوب واحد لذلك اختارت نزاهة الرقابة الخاصة حيث توجهت للرقابة على بعض المشاريع وعلى آلية صرف الميزانية لبعض المشاريع والقطاعات وهذا التوجه صدمها مع الجهات الحكومية التي تحمي نفسها عبر تطبيق سياسة عدم نشر الغسيل أو معالجة وإصلاح التجاوزات داخليا بعيدا عن أروقة نزاهة أو المحاكم، ومحاولة تجاوز النظام وتطبيقه على الورق وأشار المحيميد أنه يمكن استكمال الشكل القانوني لأي مشروع عبر استكمال المتطلبات النظامية والشروط عبر لجان موقتة ولكن يبقى التطبيق والإجراء العملي الصحيح ومدى تطبيقه على ارض الواقع وهذا يحتاج من نزاهة إلى إصدار لوائح ومعايير جودة يجب نشرها وتعميمها على الكافة وتفعيل الأخلاقيات وتعاليم الشريعة الإسلامية السمحة، مؤكدا أن إلغاء وزارة الأشغال العامة التي كانت تعنى بالمشاريع الكبرى في البلاد زاد من اتساع رقعة الفساد وساهم في انتشاره بشكل كبير حيث أصبحت المشاريع بيد كافة الجهات والقطاعات.
أحمد المحيميد
د. فهد بن جمعة