«مجلس الأمن... فشل مزمن وإصلاح ممكن» في ظل الأحادية القطبية المهيمنة

يعتقد كثير من العرب أن مجلس الأمن هو أحد أهم عوامل الظلم الذي تتعرض له أمتهم والجور الذي يسود تعامل المجتمع الدولي مع قضاياهم. وهذا اعتقاد راسخ تدعمه وقائع تدل الى أن هذا المجلس يكيل بمكيالين، وأن الولايات المتحدة نجحت لفترة طويلة في استخدامه أداة، ليس فقط لتحقيق مصالحها ولكن أيضاً لحماية انتهاكات إسرائيل القانون الدولي وميثاق الأمم المتحدة وتمكينها من الإفلات المستمر من العقاب الذي تستحقه على جرائم ترتكبها في شكل منتظم.
هكذا يبدأ وحيد عبدالمجيد (المدير العام ل «مركز الأهرام للنشر والترجمة والتوزيع») تقديمه كتاب «مجلس الأمن... فشل مزمن وإصلاح ممكن» للباحث أحمد سيد أحمد والصادر أخيراً عن المركز نفسه. ويركز الكتاب على العقد الأخير من القرن العشرين والسنوات السبع الأولى من الألفية الثالثة، وهي الفترة التي شهدت تغيرات كبيرة في طبيعة النظام الدولي بعد سقوط الاتحاد السوفياتي السابق وانهيار المعسكر الاشتراكي وحل حلف وارسو، وبروز الولايات المتحدة قوة عظمى مهيمنة في النظام الدولي الجديد.
يحتوي الكتاب على سبعة فصول: الأول «مجلس الأمن في فترة الحرب الباردة»، يتناول المبحث الأول منه نظام الأمن الجماعي، كما ورد في ميثاق الأمم المتحدة، ويناقش المبحث الثاني أثر نظام توازن القوى أو نظام القطبية الثنائية الذي كان سائداً على طريقة تفاعل المجلس مع الأزمات والصراعات الدولية، ومدى فاعليته في حلّها أو التدخل فيها.
ويناقش الفصل الثاني «التغير في بنية النظام الدولي»، فيعرض المبحث الأول سمات النظام الدولي الجديد، ويناقش المبحث الثاني طبيعة هيكل النظام الدولي الجديد. ويتناول الفصل الثالث «التغير في مصادر التهديد»، في ثلاثة مباحث: الأول يناقش تصاعد الحروب الأهلية وتراجع الحروب الدولية، والثاني يرصد تصاعد الإرهاب الدولي، والثالث يناقش تزايد انتهاكات حقوق الإنسان وتزايد التدخل الدولي للاعتبارات الإنسانية. أما الفصل الرابع فيبحث في تزايد نشاط مجلس الأمن بعد الحرب الباردة ويتطرق في مبحثين إلى تزايد قرارات المجلس وإلى تراجع استخدام «الفيتو»، والفصل الخامس يناقش توسع مجلس الأمن في استخدام الفصل السابع من ميثاق الأمم المتحدة بعد الحرب الباردة ونماذج لهذا التوسع لتوضيح مدى مشروعية التوسع في استخدام الفصل السابع.
ويحلل الفصل السادس طبيعة التغير في عمليات حفظ السلام التابعة للأمم المتحدة في مبحثين، منها تزايد حجم وعدد قوات حفظ السلام وتزايد مشاركة الدول الكبرى فيها، وكذلك التوسع في صلاحيات ومهمات عمليات حفظ السلام. ويقدم الفصل السابع رؤية نقدية لدور مجلس الأمن في حفظ السلم والأمن الدوليين في ظل النظام الدولي الجديد، وهل أصبح نظام الأمن الجماعي التقليدي قادراً على مواكبة التغير في النظام الدولي، خصوصاً تغير مصادر التهديد؟ وهل نحن في حاجة إلى نظام جديد ل «الأمن الإنساني»؟ وهل أصبح إصلاح مجلس الأمن مرهوناً ببروز نظام دولي متعدد الأقطاب؟ وهل هناك إمكانية لقيام هذا النظام المتعدد بعد ظهور إرهاصات عدة له؟
أفول الدولة القومية
يلاحظ المؤلف أن تسعينات القرن الماضي والسنوات الأولى من القرن الحادي والعشرين، أظهرت أن غالبية الصراعات والحروب ومصادر التهديد التقليدية للسلم والأمن الدوليين تركزت في الدول النامية، تلك التي في مرحلة النمو الاقتصادي أو الدول غير الديموقراطية. ويفسر البعض ذلك بأن النظام الدولي الجديد، الذي أعقب انهيار الاتحاد السوفياتي وانتهاء الحرب الباردة، أصبح يتسم بسمات مختلفة عن الأنظمة الدولية التي سادت خلال القرن العشرين، فلم تعد الدولة القومية هي الأساس في تفاعلات النظام الدولي، بل دخل فاعلون آخرون مثل الشركات المتعددة والمتعدية الجنسية وأسواق المال العالمية والمؤسسات والكنائس والمنظمات الدولية الوظيفية، مثل البنك الدولي وصندوق النقد الدولي ومنظمة التجارة العالمية، إضافة الى انتشار التكتلات الاقتصادية الدولية.
ويلاحظ أن فترة ما بعد انتهاء الحرب الباردة شهدت تصاعد خطر الإرهاب الدولي، بحيث أصبح من المصادر الرئيسية لتهديد السلم والأمن الدوليين. واتسمت أساليب الدول الغربية، خصوصاً الولايات المتحدة، في معالجة ومواجهة خطر الإرهاب الدولي بسمات خرجت عن هدفها الحقيقي، منها أسلوب الحرب الاستباقية غير المشروعة، الذي أدى بدوره إلى إشاعة الإرهاب الدولي. ويتمثل أبرز الاشكاليات التي واجهت مجلس الأمن الدولي في هذا الصدد غياب تعريف مانع جامع للإرهاب، لجهة أن ذلك قد أثار الالتباس والخلط بينه وبين المقاومة المشروعة. فضلاً عن إشكالية تعارض الحرب الاستباقية التي استنتها الولايات المتحدة في حربها على الإرهاب مع قواعد القانون الدولي وميثاق الأمم المتحدة.
ويجزم المؤلف بأن فاعلية مجلس الأمن الدولي في مواجهة الإرهاب الدولي كانت ضعيفة، فغالبية قراراته جاءت لتضفي الشرعية على ممارسات الولايات المتحدة الأميركية في حربها ضد الإرهاب ومبدأ الحرب الاستباقية.
كما أن فاعلية قرارات مجلس الأمن في مواجهة خطر انتشار أسلحة الدمار الشامل، خصوصاً الأسلحة النووية، كانت ضعيفة لأنها اتسمت بالازدواجية في اتخاذ إجراءات وعقوبات قاسية تجاه دول مثل إيران وكوريا الشمالية، والتغاضي عن امتلاك دول أخرى لتلك الأسلحة مثل إسرائيل.
وفي هذا السياق يذهب المؤلف إلى أن «الفيتو» أو حق النقض من جانب الدول الخمس الكبرى الدائمة العضوية في مجلس الأمن، شكل عاملاً مهماً في إعاقة مجلس الأمن عن أداء دوره في حفظ السلم والأمن الدوليين منذ نشأة الأمم المتحدة الى الآن. ويقول المؤلف إنه إذا تناولنا تطور استخدام «الفيتو» من جانب الولايات المتحدة الأميركية ضد قرارات تدين الممارسات الإسرائيلية منذ نشأة الأمم المتحدة حتى العام 2006 كدراسة حالة، فسنجد أنها في غالبيتها تعكس مدى ازدواجية سياسة واشنطن وحمايتها العدوان الإسرائيلي على الشعب الفلسطيني وتعكس الخلل الواضح في عملية صنع القرار في المجلس وضرورة إصلاح نظام «الفيتو» والمراقبة على دستورية وشرعية قرارات المجلس.
وهنا، كما يؤكد المؤلف، تبرز ضرورة مراقبة مجلس الأمن ومساءلته عن استخدام حق «الفيتو»، من خلال إنشاء جهاز مستقل تابع للمنظمة الدولية مسؤول عن الإشراف الدستوري على قرارات مجلس الأمن بما لا يتعارض مع الميثاق، شأن المحكمة الدستورية العليا في الحكم على مدى دستورية القرارات التي تصدرها المحاكم.
قضية اغتيال الحريري
وفي موضع آخر من الكتاب يعرض المؤلف نماذج تدل الى توسع مجلس الأمن الدولي في استخدام الفصل السابع من ميثاق الأمم المتحدة منها أزمة لوكربي، والحرب على العراق والعقوبات على إيران، والمحكمة الدولية في اغتيال رفيق الحريري. وفي ما يتعلق بالنموذج الأخير يرى المؤلف أن قرارات مجلس الأمن الدولي في شأن إنشاء محكمة جنائية ذات طابع دولي للتحقيق في اغتيال رئيس الوزراء اللبناني السابق رفيق الحريري استناداً إلى الفصل السابع من الميثاق، تمثل تطوراً كبيراً في توسيع صلاحيات هذا المجلس بعد الحرب الباردة، وتعكس التوسع في تقديره في تحديد مصادر تهديد السلم والأمن الدوليين، وتوسعه في استخدام الفصل السابع من الميثاق الذي يتضمن عقوبات مشددة وقسرية.
وفي هذا السياق عرض المؤلف اتجاهين: الأول يرى أن قرار انشاء المحكمة الدولية يخالف صراحة الفصل السابع من الميثاق، فالحالة اللبنانية لا تندرج ضمن الحالات الثلاث للمادة 39 وهي تهديد السلم والأمن الدوليين أو ان فيها إخلالاً بالسلم والأمن الدوليين، أو تشكل عملاً من أعمال العدوان أو تتوافر فيها الحالات الثلاث مجتمعة. وبالتالي فإن جريمة اغتيال الحريري لا تمثل تهديداً للسلم والأمن الدوليين ويكون المجلس باتخاذ قراراته وتشكيل المحكمة، استناداً للفصل السابع، قد تجاوز صلاحياته وخالف ميثاق الأمم المتحدة وقواعد القانون الدولي. وضمن الاتجاه نفسه يذهب البعض إلى أن قرار مجلس الأمن الدولي في شأن المحكمة الدولية، استناداً إلى الفصل السابع، يمثل ازدواجية وخضوعاً للاعتبارات السياسية ولهيمنة الولايات المتحدة على المجلس. ففي الوقت الذي اتخذت فيه القرار 1757 وفقاً للفصل السابع، أصدر المجلس القرار 1701 الذي أعقب العدوان الإسرائيلي على لبنان في صيف العام 2006 وكان أقرب إلى الفصل السادس باتخاذ الإجراءات للنظر في النزاع وليس اتخاذ الإجراءات المناسبة لوقف العدوان وإعادة السلم والأمن الدوليين إلى نصابهما وفقاً للفصل السابع. من ناحية أخرى، حتى لو اعتبر مجلس الأمن أن اغتيال الحريري يمثل تهديداً للسلم والأمن الدوليين، فإن التدابير التي يتخذها استناداً للفصل السابع، خصوصاً المادتين 41 و42، تعد غير مشروعة قانوناً، وبالتالي لا يوجد أساس قانوني لاستخدام الفصل السابع لإنشاء محكمة ذات طابع دولي في لبنان. أما الاتجاه الثاني فيعتبر اغتيال الحريري تهديداً للسلم والأمن الدوليين انطلاقاً من قرارات مجلس الأمن الثلاثة التي أصدرها المجلس بعد أحداث 11 أيلول (سبتمبر)، وتعطي في مجملها الحق للدول النافذة في حرب استباقية ضد أي عمل وشيك الوقوع ويهدد السلم والأمن الدوليين، وفرضت على الدول كافة التعاون للقضاء على الإرهاب مهددة باتخاذ عقوبات ضدها.
ووفقاً لهذا الاتجاه، فإن قرارات مجلس الأمن تحظى بالإلزام وبالأولوية حتى إن كانت متعارضة مع قواعد القانون الدولي التقليدية، وأن من حق المجلس توسيع اختصاصاته وتقدير ما يشكل تهديداً للسلم الدولي، ومنها جريمة اغتيال الحريري.
رؤية نقدية
وعرض المؤلف بعد ذلك رؤية نقدية خلص فيها إلى أن ممارسات فترة ما بعد الحرب الباردة أوضحت أن دور مجلس الأمن في حفظ السلم والأمن الدوليين، لم يكن فاعلاً بدرجة كافية، ما أدى إلى انتشار الحروب والصراعات داخل الدول، وتزايد انتهاكات حقوق الإنسان والتي وصلت إلى حد جرائم الإبادة الجماعية، كما حدث في رواندا ويوغوسلافيا السابقة، إضافة إلى تزايد مخاطر الإرهاب الدولي التي بلغت ذروتها مع أحداث 11 أيلول (سبتمبر) العام 2001، كذلك مخاطر انتشار أسلحة الدمار الشامل وتزايد الاتجاه العالمي نحو امتلاك السلاح النووي وتصاعد القرصنة. وأكد في هذا الصدد الحاجة إلى نظام ل «الأمن الإنساني». وأوضح أن هناك 156 مؤشراً لهذا النوع من الأمن، محذراً من أن هذا العدد الضخم من المؤشرات قد يصيب أي مشروع بالشلل ويؤدي به في النهاية إلى التوقف. وبالتالي فالاتجاه الأمثل حالياً هو تأكيد الفئات الأساسية للأمن الإنساني، وقد تم إدماجها في اثنتين: التحرر من الخوف، والتحرر من الحاجة والعوز. إلا أنه يبقى هناك العديد من التحديات والانتقادات لمفهوم «الأمن الإنساني» أبرزها: تحيز أنصار هذا المفهوم له لدرجة اعتباره المفهوم الأوحد الذي يمكن به الاستغناء عن أي مفهوم آخر، فضلاً عن توظيفه للتدخل في شؤون الدول الداخلية.
وفي الختام يلاحظ المؤلف أن مجلس الأمن في تشكيله الحالي لا يعبر عن إرادة المجتمع الدولي، أو يعبر عن خريطة القوى العالمية والإقليمية في النظام الدولي الجديد. فلقد برزت قوى دولية جديدة ينبغي أن يكون لها وجود في المجلس. فالدول المهزومة في الحرب العالمية الثانية كألمانيا واليابان، تحولت خلال فترة الحرب الباردة إلى دول قوية اقتصادياً وعسكرياً، بالتالي من الأهمية أن يعكس تشكيل مجلس الأمن في النظام الدولي الجديد منطق التمثيل العادل وفقاً لاعتبارات الوظيفة أو الديموقراطية أو «الإقليمية» وليس منطق القوة فقط أو المنتصر في الحرب، وهو المنطق الذي ساد بعد الحرب العالمية الثانية وظل سائداً حتى الآن.
وهنا تبرز أهمية توسيع عدد أعضاء مجلس الأمن لإعادة التوازن القديم إلى المجلس بحيث يتمثل كل عشرة أعضاء في الجمعية بعضو واحد داخل مجلس الأمن.
ويطرح المؤلف ثلاثة بدائل لإصلاح مجلس الأمن الدولي:
الأول: إحداث إصلاح شامل لنظام الأمن الجماعي في إطار عملية إصلاح جذري لكل هياكل وآليات صنع القرار في الأمم المتحدة: وهذا البديل تتضاءل فرص تحقيقه في ظل غياب الإرادة السياسية والعزيمة لدى الدول الكبرى.
البديل الثانى: استمرار الوضع الحالي، وهو أمر مستبعد لأسباب عديدة منها ان الولايات المتحدة، لأسباب اقتصادية بالأساس، قد تقبل بانضمام ألمانيا واليابان لمجلس الأمن والحصول على العضوية الدائمة استجابة لرغبة دولية، ومن ناحية أخرى مشاركتها في تحمل جانب من الأعباء المالية التي تتزايد باطراد بسبب التوسع الكبير في عمليات حفظ السلام والتي تقوم بها الأمم المتحدة في الكثير من مناطق العالم. لكن ذلك يتطلب تعديل ميثاق الأمم المتحدة، وهذه مسألة حساسة، حيث سيطالب دول اخرى، خصوصاً المجموعات الإقليمية في آسيا وإفريقيا وأميركا اللاتينية، بمقاعد دائمة أسوة بألمانيا واليابان. بالتالي فإن فرصة الدولتين، ألمانيا واليابان، في الحصول على مقعد دائم تظل مسألة صعبة، إلا في إطار عملية توسيع كبيرة لعضوية المجلس تضم دولاً أخرى ممثلة لقارات العالم مثل مصر والبرازيل والهند وغيرها.
البديل الثالث: إدخال بعض التعديلات غير الجذرية على مجلس الأمن استجابة للضغوط الدولية المتزايدة بإصلاح المجلس، وهذه التعديلات لا تتعدى محاولات تعديلات على هياكل وآليات صنع القرار في الأمم المتحدة توحي بأن هناك اتجاهات ناحية التطوير، ومنها توسيع قاعدة العضوية في مجلس الأمن، ولكن للعضوية غير الدائمة.